Conclusiones de la Abogado General Sra. J. Kokott, presentadas el 16 de enero de 2020.

JurisdictionEuropean Union
ECLIECLI:EU:C:2020:10
Date16 January 2020
Celex Number62019CC0015
CourtCourt of Justice (European Union)

Édition provisoire

CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE

Mme JULIANE KOKOTT

présentées le 16 janvier 2020 (1)

Affaire C15/19

A.m.a. - Azienda Municipale Ambiente SpA

contre

Consorzio Laziale Rifiuti – Co.La.Ri.

(demande de décision préjudicielle formée par la Corte suprema di cassazione [Cour de cassation, Italie])

« Demande de décision préjudicielle – Environnement – Déchets – Directive 1999/31 – Décharges – Coût de la mise en décharge des déchets – Décharges existantes – Application ratione temporis de la directive – Modification des redevances d’élimination initialement prévues dans le contrat – Non-rétroactivité – Sécurité juridique – Protection de la confiance légitime – Proportionnalité »






I. Introduction

1. Selon la législation applicable en matière de déchets, les détenteurs initiaux de déchets doivent en principe supporter les coûts de la gestion des déchets. En résulte-t-il pour autant que l’exploitant d’une décharge peut réclamer a posteriori des suppléments de redevance à une entreprise qui a, par le passé, déposé des déchets en vue de leur élimination, lorsque les coûts d’exploitation de la décharge augmentent en raison de l’adoption de la directive sur les décharges (2)?

2. Cette question se pose dans la présente affaire car la directive sur les décharges, adoptée en 1999, prévoit une phase d’entretien d’au moins 30 ans après la désaffectation d’une décharge, alors qu’auparavant, cette phase avait été limitée, au niveau national, à dix ans pour la décharge concernée.

3. Pour répondre à cette question, il convient d’examiner les dispositions pertinentes de la directive sur les décharges au regard de la non‑rétroactivité, ainsi que des principes de sécurité juridique, de protection de la confiance légitime et de proportionnalité.

II. Le cadre juridique

A. Le droit de l’Union

1. La directive sur les décharges

4. Les considérants 25 et 26 de la directive sur les décharges expliquent l’application ratione temporis de cette directive :

« (25) considérant que les décharges qui ont été désaffectées avant la date de transposition de la présente directive ne doivent pas être soumises aux dispositions que celle‑ci contient en matière de procédure de désaffectation ;

(26) considérant qu’il convient de réglementer les conditions d’exploitation future des décharges existantes en vue de prendre, dans un délai déterminé, les mesures nécessaires pour leur adaptation à la présente directive sur la base d’un plan d’aménagement du site. »

5. Le considérant 29 de la directive sur les décharges évoque les coûts de la gestion nécessaire après désaffectation :

« considérant que des mesures doivent être prises pour assurer que le prix demandé pour l’élimination des déchets par mise en décharge soit fixé de façon à couvrir l’ensemble des coûts liés à la création et à l’exploitation de la décharge, y compris, dans la mesure du possible, la garantie financière ou son équivalent que l’exploitant doit fournir et les coûts estimés de désaffectation de la décharge, y compris la gestion nécessaire après désaffectation. »

6. L’autorisation d’une décharge est régie par l’article 8, point a), de la directive sur les décharges :

« une autorisation de décharge [n’est] délivrée par l’autorité compétente que si les conditions suivantes sont réunies :

[…]

iv) avant le début des opérations de dépôt, le demandeur a pris ou prendra les dispositions appropriées, sous forme d’une garantie financière ou par tout moyen équivalent, selon des modalités à arrêter par les États membres, pour faire en sorte que les obligations (y compris les dispositions relatives à la gestion après désaffectation) contractées au titre de l’autorisation délivrée conformément aux dispositions de la présente directive soient exécutées et que les procédures de désaffectation requises par l’article 13 soient suivies. Cette garantie, ou son équivalent, sera maintenue aussi longtemps que l’exigeront les opérations d’entretien et de gestion du site désaffecté, conformément à l’article 13, point d). […] »

7. L’article 10 de la directive sur les décharges concerne les coûts de l’élimination des déchets :

« Les États membres prennent des mesures pour que la totalité des coûts d’installation et d’exploitation d’un site de décharge, y compris, dans la mesure du possible, les coûts de la garantie financière ou de son équivalent visés à l’article 8, point a) iv), et les coûts estimés de la désaffectation du site et de son entretien après désaffectation pendant une période d’au moins trente ans, soient couverts par le prix exigé par l’exploitant pour l’élimination de tout type de déchets. […] ».

8. La procédure de désaffectation et de gestion après désaffectation est l’objet de l’article 13 de la directive sur les décharges :

« Les États membres prennent des mesures pour que, conformément, le cas échéant, à l’autorisation :

a) […]

b) une décharge ou une partie de celle‑ci ne puisse être considérée comme définitivement désaffectée que lorsque l’autorité compétente a effectué une inspection finale sur place, a procédé à l’évaluation de tous les rapports présentés par l’exploitant et a donné à l’exploitant son autorisation pour la désaffectation. Cette procédure ne diminue en rien la responsabilité qui incombe à l’exploitant en vertu de l’autorisation ;

c) après la désaffectation définitive d’une décharge, son exploitant soit responsable de l’entretien, de la surveillance et du contrôle de la décharge pour toute la durée que l’autorité compétente aura jugée nécessaire compte tenu de la période pendant laquelle la décharge peut présenter des risques.

L’exploitant notifie à l’autorité compétente les effets néfastes sur l’environnement révélés par les procédures de contrôle et se conforme à la décision de l’autorité compétente concernant la nature et le calendrier des mesures correctives à prendre ;

d) aussi longtemps que l’autorité compétente estime qu’une décharge est susceptible d’entraîner un danger pour l’environnement et sans préjudice de toute législation communautaire ou nationale en matière de responsabilité du détenteur de déchets, l’exploitant du site soit responsable de la surveillance et de l’analyse des gaz de décharge et des lixiviats du site ainsi que des nappes d’eau souterraines situées à proximité, conformément à l’annexe III. »

9. L’application de la directive sur les décharges aux décharges existantes est l’objet de l’article 14 de ladite directive :

« Les États membres prennent des mesures pour que les décharges autorisées ou déjà en exploitation au moment de la transposition de la présente directive ne puissent continuer à fonctionner que si les mesures indiquées ci‑après sont mises en œuvre dès que possible, et au plus tard dans les huit ans à compter de la date fixée à l’article 18, paragraphe 1.

a) Dans un délai d’un an à compter [du 16 juillet 2001], l’exploitant d’une décharge prépare et présente, pour approbation, à l’autorité compétente un plan d’aménagement du site comprenant les éléments énumérés à l’article 8 ainsi que toute mesure corrective qu’il estime nécessaire pour se conformer aux exigences de la présente directive à l’exception de celles exposées à l’annexe I, point 1.

b) À la suite de la présentation du plan d’aménagement, l’autorité compétente prend une décision définitive quant à la poursuite de l’exploitation sur la base dudit plan d’aménagement et de la présente directive. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour qu’il soit procédé, dans les meilleurs délais, conformément à l’article 7, point g), et à l’article 13, à la désaffectation des sites qui n’ont pas obtenu, conformément à l’article 8, l’autorisation de poursuivre leurs opérations.

c) Sur la base du plan d’aménagement du site approuvé, l’autorité compétente autorise les travaux nécessaires et fixe une période transitoire pour l’exécution du plan. Toute décharge existante doit être conforme aux exigences de la présente directive à l’exception de celles énoncées à l’annexe I, point 1, dans un délai de huit ans à compter [du 16 juillet 2001]. »

2. La directive déchets

10. Lorsque la décision arbitrale litigieuse a été rendue, les dispositions fondamentales de la réglementation de l’Union en matière de déchets figuraient dans la directive déchets de 2008 (3), mais les versions antérieures de cette directive contenaient déjà des dispositions équivalentes (4).

11. L’article 13 de la directive déchets actuelle contient l’obligation de protection essentielle de la gestion de déchets qui figurait auparavant à l’article 4 :

« Les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer que la gestion des déchets se fait sans mettre en danger la santé humaine et sans nuire à l’environnement […] »

12. L’article 14, paragraphe 1, de la directive déchets énonce le principe du pollueur-payeur qui figurait auparavant à l’article 11 puis à l’article 15 :

« Conformément au principe du pollueur-payeur, les coûts de la gestion des déchets sont supportés par le producteur de déchets initial ou par le détenteur actuel ou antérieur des déchets. »

B. Le décret législatif italien 36/2003

13. L’article 15, paragraphe 1, du Decreto legislativo del 13 gennaio 2003, n. 36, Attuazione della direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti (5) (décret législatif nº 36 du 13 janvier 2003 de transposition de la directive 1999/31/CE concernant la mise en décharge des déchets) régit les tarifs de la décharge :

« Le prix de la mise en décharge des déchets doit couvrir les coûts d’installation et d’exploitation d’un site de décharge, les coûts de la garantie financière et les coûts estimés de la désaffectation du site ainsi que de son entretien après désaffectation pendant une période identique à celle visée à l’article 10, premier alinéa, sous i) ».

14. L’article 17, paragraphe 3, du décret législatif fixe un délai pour l’adaptation des décharges existantes aux nouvelles exigences :

« Dans un délai de six mois à compter de la date d’entrée en...

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