Conclusiones de la Abogado General Sra. J. Kokott, presentadas el 16 de enero de 2020.

• Jurisdiction: European Union
• Celex Number: 62019CC0015
• ECLI: ECLI:EU:C:2020:10
• Date: 16 January 2020
• Court: Court of Justice (European Union)

CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

JULIANE KOKOTT

presentate il 16 gennaio 2020 (1)

Causa C‑15/19

A.m.a. – Azienda Municipale Ambiente SpA

contro

Consorzio Laziale Rifiuti – Co.La.Ri.

(domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla Corte suprema di cassazione, Italia)

«Domanda di pronuncia pregiudiziale – Ambiente – Rifiuti – Direttiva 1999/31 – Discariche – Costi delle discariche di rifiuti – Discariche preesistenti – Applicazione temporale della direttiva – Modifica delle tariffe di smaltimento previste originariamente dal contratto – Irretroattività – Certezza del diritto – Tutela del legittimo affidamento – Proporzionalità»

I. Introduzione

1. Nella normativa in materia di rifiuti i costi della gestione dei rifiuti devono essere sostenuti, in linea di principio, dai detentori originari dei rifiuti. Tuttavia, si pone la questione se ciò comporti pure che il gestore di una discarica possa imporre a posteriori tariffe supplementari ad un’impresa che abbia conferito in passato rifiuti nella discarica ai fini del loro smaltimento, qualora i costi della gestione della discarica aumentino per effetto dell’adozione della direttiva discariche (2).

2. È proprio questo il punto nel presente procedimento, in quanto la direttiva discariche, adottata nel 1999, prevede una gestione post‑operativa di almeno 30 anni a partire dalla chiusura di una discarica, mentre a livello nazionale per la discarica interessata era stata fissata in precedenza una gestione post‑operativa di soli dieci anni.

3. Al fine di rispondere a tale questione, occorre esaminare le disposizioni rilevanti della direttiva discariche alla luce dei principi di irretroattività, della certezza del diritto, della tutela del legittimo affidamento e di proporzionalità.

II. Contesto normativo

A. Diritto dell’Unione

1. Direttiva discariche

4. I considerando 25 e 26 della direttiva discariche illustrano l’ambito di applicazione temporale della direttiva discariche:

«(25) (…) le discariche chiuse anteriormente alla data di recepimento della presente direttiva non dovrebbero essere soggette alle disposizioni da essa previste per la procedura di chiusura;

(26) (…) è necessario regolamentare le condizioni di funzionamento delle discariche esistenti per adottare, entro un termine fissato, le misure necessarie per il loro adattamento alla presente direttiva in base ad un piano di adeguamento dell’area».

5. I costi della manutenzione postoperativa vengono presi in considerazione al considerando 29 della direttiva discariche:

«(…) si dovrebbero adottare misure volte a garantire che i prezzi di smaltimento dei rifiuti in una discarica coprano l’insieme dei costi connessi con la creazione e la gestione della discarica, compresa, per quanto possibile, la garanzia finanziaria o il suo equivalente che il gestore deve prestare e i costi stimati di chiusura, compresa la necessaria manutenzione postoperativa».

6. L’autorizzazione di una discarica viene disciplinata all’articolo 8, lettera a), della direttiva discariche:

«l’autorità competente conced[e] l’autorizzazione per la discarica solo qualora:

(…)

iv) prima dell’inizio delle operazioni di smaltimento, il richiedente abbia adottato o adotti idonei provvedimenti, sotto forma di garanzia finanziaria o altra equivalente, sulla base di modalità che gli Stati membri dovranno decidere, volti ad assicurare che le prescrizioni (compresa la gestione successiva alla chiusura) derivanti dall’autorizzazione rilasciata ai sensi della presente direttiva sono state adempiute e che le procedure di chiusura di cui all’articolo 13 sono state seguite. Tale garanzia o un suo equivalente sono trattenute per tutto il tempo necessario alle operazioni di manutenzione e di gestione successiva alla chiusura della discarica, a norma dell’articolo 13, lettera d) (…)».

7. L’articolo 10 della direttiva discariche verte sul costo dello smaltimento dei rifiuti nelle discariche:

«Gli Stati membri adottano misure affinché tutti i costi derivanti dall’impianto e dall’esercizio delle discariche, nonché, per quanto possibile, quelli connessi alla costituzione della garanzia finanziaria o del suo equivalente di cui all’articolo 8, lettera a), punto iv), e i costi stimati di chiusura nonché di gestione successiva alla chiusura per un periodo di almeno trenta anni siano coperti dal prezzo applicato dal gestore per lo smaltimento di qualsiasi tipo di rifiuti (…)».

8. La procedura di chiusura e di gestione successiva alla chiusura è oggetto dell’articolo 13 della direttiva discariche:

«Gli Stati membri provvedono affinché, in conformità, se del caso, dell’autorizzazione:

a) (…)

b) la discarica o una parte della stessa sia considerata definitivamente chiusa solo dopo che l’autorità competente abbia eseguito un’ispezione finale sul posto, abbia valutato tutte le relazioni presentate dal gestore ed abbia comunicato a quest’ultimo l’approvazione della chiusura. Ciò non comporterà in alcun caso una minore responsabilità per il gestore alle condizioni stabilite dall’autorizzazione;

c) dopo la chiusura definitiva della discarica, il gestore sia responsabile della manutenzione, della sorveglianza e del controllo nella fase della gestione successiva alla chiusura per tutto il tempo che sarà ritenuto necessario dall’autorità competente, tenendo conto del periodo di tempo durante il quale la discarica può comportare rischi.

Il gestore notifica all’autorità competente eventuali significativi effetti negativi sull’ambiente riscontrati a seguito delle procedure di controllo e si conforma alla decisione dell’autorità competente sulla natura delle misure correttive e sui termini di attuazione delle medesime;

d) fintantoché l’autorità competente ritiene che la discarica possa comportare rischi per l’ambiente e senza pregiudicare qualsivoglia normativa [dell’Unione] o nazionale in materia di responsabilità del detentore dei rifiuti, il gestore della discarica impegni la propria responsabilità nel controllare e analizzare il gas di discarica e il colaticcio del sito nonché le acque freatiche nelle vicinanze, a norma dell’allegato III».

9. All’applicazione della direttiva discariche alle discariche preesistenti è dedicato l’articolo 14 della direttiva discariche:

«Gli Stati membri adottano misure affinché le discariche che abbiano ottenuto un’autorizzazione o siano già in funzione al momento del recepimento della presente direttiva possano rimanere in funzione soltanto se i provvedimenti in appresso sono adottati con la massima tempestività e al più tardi entro otto anni dalla data prevista all’articolo 18, paragrafo 1:

a) entro un anno (…) [dal 16 luglio 2001], il gestore della discarica elabora e presenta all’approvazione dell’autorità competente un piano di riassetto della discarica comprendente le informazioni menzionate nell’articolo 8 e le misure correttive che ritenga eventualmente necessarie al fine di soddisfare i requisiti previsti dalla presente direttiva, fatti salvi i requisiti di cui all’allegato I, punto 1;

b) in seguito alla presentazione del piano di riassetto, le autorità competenti adottano una decisione definitiva sull’eventuale proseguimento delle operazioni in base a detto piano e alla presente direttiva. Gli Stati membri adottano le misure necessarie per far chiudere al più presto, a norma dell’articolo 7, lettera g), e dell’articolo 13, le discariche che, in forza dell’articolo 8, non ottengono l’autorizzazione a continuare a funzionare;

c) sulla base del piano approvato, le autorità competenti autorizzano i necessari lavori e stabiliscono un periodo di transizione per l’attuazione del piano. Tutte le discariche preesistenti devono conformarsi ai requisiti previsti dalla presente direttiva, fatti salvi i requisiti di cui all’allegato I, punto 1, entro otto anni (…) [dal 16 luglio 2001]».

2. Direttiva sui rifiuti

10. Al momento della pronuncia del lodo arbitrale controverso, le disposizioni fondamentali del diritto dell’Unione in materia di rifiuti erano sancite nella direttiva sui rifiuti del 2008 (3); corrispondenti disposizioni erano però già contenute anche nelle precedenti versioni di tale direttiva (4).

11. L’articolo 13 dell’attuale direttiva sui rifiuti contiene l’obbligo fondamentale di protezione nella gestione dei rifiuti sancito in precedenza all’articolo 4:

«Gli Stati membri prendono le misure necessarie per garantire che la gestione dei rifiuti sia effettuata senza danneggiare la salute umana, senza recare pregiudizio all’ambiente (…)».

12. L’articolo 14, paragrafo 1, della direttiva sui rifiuti contiene il principio «chi inquina paga», previsto in precedenza all’articolo 11 e successivamente all’articolo 15:

«Secondo il principio “chi inquina paga”, i costi della gestione dei rifiuti sono sostenuti dal produttore iniziale o dai detentori del momento o dai detentori precedenti dei rifiuti».

B. Decreto legislativo n. 36/2003

13. L’articolo 15, comma 1, del decreto legislativo del 13 gennaio 2003, n. 36 – Attuazione della direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti (5), disciplina i costi delle discariche:

«Il prezzo corrispettivo per lo smaltimento in discarica deve coprire i costi di realizzazione e di esercizio dell’impianto, i costi sostenuti per la prestazione della garanzia finanziaria ed i costi stimati di chiusura, nonché i costi di gestione successiva alla chiusura per un periodo pari a quello indicato all’art. 10 comma 1, lettera i)».

14. L’articolo 17, comma 3, del decreto legislativo contiene un termine per l’adeguamento delle discariche preesistenti ai nuovi requisiti:

«Entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto il titolare dell’autorizzazione di cui al comma 1 o, su sua delega, il gestore della discarica, presenta all’autorità competente un piano di adeguamento della discarica alle previsioni di cui al presente decreto, incluse le garanzie finanziarie di cui all’articolo 14».

III. Fatti e domanda di pronuncia pregiudiziale

15. Fra l’Azienda...