Ammissibilità e limiti del sindacato giurisdizionale diffuso sulle sanzioni individuali del Consiglio di sicurezza

• Author: Nicola Colacino
• Pages: 565-592

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Studi sull’integrazione europea, VII (2012), pp. 565-592

Nicola Colacino*

Ammissibilità e limiti

del sindacato giurisdizionale

diuso sulle sanzioni individuali

del Consiglio di sicurezza

S: 1. Il regime delle sanzioni individuali del Consiglio di sicurezza: cenni generali. – 2.

Le procedure di listing e delisting e i problemi di compatibilità con gli standard internazio-

nali di tutela dei diritti dell’uomo. – 3. Argomentazioni a sostegno dell’ammissibilità di un

sindacato giurisdizionale diffuso sulle sanzioni individuali del Consiglio di sicurezza. – 4.

Analisi della prassi giurisprudenziale: la “saga” Kadi e altre pronunce rilevanti. – 5.

Considerazioni di sintesi: la legittimità delle sanzioni individuali antiterrorismo tra rule of

law internazionale e difesa dell’ordine pubblico europeo.

1. A partire dall’ultima decade del XX secolo, il fenomeno del terrorismo

internazionale si è riproposto sulla scena mondiale con una serie di sanguinosi

attentati, culminata negli attacchi dell’11 settembre 2001 e nelle stragi di Madrid,

Londra, Mumbai1.

Tale “salto di qualità” nell’azione terroristica, reso possibile grazie all’ac-

cesso a cospicue risorse finanziarie e alla complicità di alcuni regimi politici, ha

costretto gli Stati ad approntare misure finalizzate a reprimerne la diffusione in

un contesto non più geograficamente individuato, bensì globalizzato.

Tra le varie iniziative adottate sul piano internazionale, quella più rilevante

– e discussa – è senz’altro la prassi delle c.d. “sanzioni mirate” (“targeted” o

“smart sanctions”) contro individui e gruppi sospettati di attività terroristiche,

inaugurata dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite a partire dalla nota

risoluzione 1267 del 15 ottobre 19992 (d’ora in poi risoluzione 1267). Ciò non

solo per l’importanza dell’organo emanante, ma soprattutto per gli effetti pro-

* Ricercatore di Diritto internazionale nell’Università “Niccolò Cusano” di Roma.

1 Com’è noto, sono riconducibili al terrorismo di matrice fondamentalista (e specicamente

imputabili all’organizzazione terroristica Al-Qaida) già gli attentati compiuti ad Aden il 29 dicem-

bre 1992 e al World Trade Center il 26 febbraio 1993, ai quali hanno fatto seguito quelli alle am-

basciate statunitensi di Nairobi e Dar es Salaam del 7 agosto 1998 e l’attacco al cacciatorpedinie-

re USS Cole nell’ottobre del 2000.

2 S/RES/1267 (1999) del 15 ottobre 1999.

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dotti da tali misure, sia nella sfera giuridica dei privati destinatari, sia negli

ordinamenti giuridici degli Stati membri tenuti a recepirle.

Va detto subito che il regime introdotto dalla risoluzione 1267 (poi ampliato

e perfezionato da risoluzioni successive), essendo diretto a colpire soggetti pri-

vati, e non anche gli Stati membri delle Nazioni Unite, ha innovato lo schema

sanzionatorio abituale del Consiglio di sicurezza3.

In linea di principio, la Carta delle N.U. non autorizza né esclude espressa-

mente una simile eventualità, ma è appena il caso di osservare che, nel corso dei

lavori della Conferenza di San Francisco, essa non era mai stata concretamente

presa in esame. Il sistema di sicurezza collettiva istituito dalla Carta, infatti, deve

intendersi necessariamente rivolto solo agli Stati, in particolare nei casi in cui il

Consiglio di sicurezza sia chiamato a esercitare la propria potestà decisoria ai

sensi del Capitolo VII.

Nella prassi, fino alla risoluzione 1267, le uniche sanzioni individuali com-

minate dal Consiglio di sicurezza avevano colpito esponenti di regimi politici in

considerazione delle rispettive qualifiche e funzioni, rilevanti sul piano pubbli-

cistico4. I destinatari delle misure stabilite dalla risoluzione 1267 (e ss.), invece,

non sono titolari di alcun ufficio pubblico, né è propriamente configurabile una

relazione organica o funzionale con il governo dei rispettivi Stati di apparte-

nenza. Si può affermare, pertanto, che costoro siano stati colpiti da un regime di

sanzioni internazionali in quanto semplici privati, a prescindere, cioè, dal rilievo

pubblicistico delle rispettive qualifiche o attività.

In sostanza, il presupposto su cui poggia il regime sanzionatorio in com-

mento è costituito dal fatto che i destinatari delle misure, in quanto ideatori,

autori, complici o semplici sostenitori di azioni terroristiche, rappresentano una

minaccia per l’intera comunità internazionale e per il mantenimento dell’ordine

pacifico delle relazioni giuridiche internazionali. Sono, in altre parole, “nemici

pubblici” internazionali e, proprio per tale ragione, possono essere assoggettati

a un regime repressivo idoneo a incidere sul godimento di alcuni loro diritti.

Si è già detto, tra l’altro, che la possibilità di adottare sanzioni nei confronti

di soggetti privati, pur non essendo contemplata dalla Carta, non è da questa

3 Per comprendere l’importanza della prassi in commento, occorre considerare che per la pri-

ma volta si è ammessa la possibilità di includere i non-State actors tra i soggetti destinatari di

misure a carattere afittivo (recanti, cioè, limitazioni all’esercizio dei loro diritti), adottate sulla

base di una decisione autoritativa di un organo internazionale privo di potestà giurisdizionale. Cfr.

F. S, Il rispetto delle garanzie processuali nell’attuazione delle misure del Consiglio di

Sicurezza contro il terrorismo internazionale, in Rivista di diritto internazionale privato e proces-

suale, 2010, pp. 5-34, in particolare pp. 11-12.

4 Si pensi alle sanzioni adottate nei confronti del governo illegittimo di minoranza bianca della

Rhodesia del Sud, contenute nelle risoluzioni S/RES/216 (1965) e S/RES/217 (1965), rispettiva-

mente del 12 e del 20 novembre 1965, e nella successiva risoluzione S/RES/232 (1966) del 16 di-

cembre 1966, ovvero alle misure restrittive indirizzate agli esponenti del governo della Liberia per

il loro sostegno all’attività del Revolutionary United Front (RUF) nell’ambito del conitto in Sierra

Leone (S/RES/1343 (2001) del 7 marzo 2001), o ancora alle sanzioni adottate nei confronti degli

oppositori al processo di pace in Costa d’Avorio (S/RES/1572 (2004) del 15 novembre 2004).