Sistema general de la impugnación de la actuación administrativa en el Derecho alemán

AutorSantiago GonzáLez-Varas Ibáñez
Cargo del AutorCatedrático de Derecho administrativo de la Universidad de Alicante
Páginas133-161

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1. El acto administrativo en el sistema contencioso-administrativo alemán
A Evolución histórica y situación actual

Históricamente el acto administrativo llegó a ser el objeto del proceso y a afirmar o negar el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa. Sin embargo, esta concepción se vería superada en la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa alemana de 1960 (en adelante, VwGO), que entronizaría la relación jurídico-pública como el fundamento de un nuevo Derecho contencioso-administrativo, quedando, por tanto, relegada a una posición secundaria la forma concreta de actuación de la Administración. En esta nueva concepción legal profundizaría también la doctrina alemana, especialmente a partir de los años setenta.

Como veremos infra con mayor detalle, el § 40 de la VWGO exige, para acceder a la jurisdicción contencioso-administrativa, estar ante un asunto jurídico público no constitucional. Y estaremos en presencia de un asunto de esta naturaleza cuando haya una relación jurídica de naturaleza jurídico-pública1.

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El acto administrativo, por efecto de esta nueva teoría basada en la relación jurídica, pasa, pues, a convertirse en una forma de actuación más de la Administración, con la misma relevancia a efectos procesales que la simple actuación, el contrato o la norma. A partir de entonces, el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa no queda ya condicionado a la previa existencia de tal medida administrativa.

Por ello, es preciso en primer lugar despejar la duda de si tiene algún sentido en la actualidad definir el acto administrativo.

El primero de los argumentos a favor de la necesidad de definir el acto administrativo en la actualidad, a efectos del acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa, está en que si bien la jurisdicción no cierra el paso a pretensiones frente a medidas administrativas de cualquier índole, las dos acciones principales (acciones de anulación y de obligación) tienen el acto administrativo como referencia. Es decir, el acto administrativo indica si la acción ejercitada es la procedente para el caso de las demandas en que se ejerciten las acciones de anulación y de obligación, y de ahí que se pueda afirmar su carácter de condición de admisibilidad de la demanda. En este sentido, su especial desarrollo dogmático permite ser punto de referencia primario para delimitar esta medida administrativa respecto a las actuaciones materiales (Realakte), y con ello el ámbito de aplicación de las diferentes acciones.

Una segunda razón que aboga por la definición del acto administrativo es que, por el hecho de estar ante un acto administrativo, se producen importantes consecuencias procesales, como es el caso del efecto suspensivo, que no opera respecto a otras medidas administrativas.

Estas conclusiones o razones a favor de la necesidad de definir el acto administrativo no son sino reflejo de la posición que el mismo tiene en la dogmática del Derecho administrativo: pese a ser una medida o forma de actuación más, es la forma de actuación principal de que se vale la Administración para el cumplimiento de sus fines, también de la Administración prestacional.

En este sentido, se destaca, como un valor fundamental del acto, que la Administración gana en celeridad en la consecución de sus cometidos, de modo que tiene así la posibilidad de limitar los derechos de los ciudadanos fijando coercitivamente el cumplimiento de obligaciones de los ciudadanos2.

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B Notas características del acto administrativo

Del § 35 de la Verwaltungsverfahrensgesetz (Ley de Procedimiento alemana, en adelante VwVfG) se desprenden los signos definitorios o estructurales o indicativos (Merkmalen) del concepto de acto administrativo.

Establece así el citado parágrafo: «Acto administrativo es cada disposición (Verfügung), decisión (Entscheidung) u otra medida (Massnahme) soberana (hoheit) de Derecho Público que dicta una autoridad (Behörde) para la regulación (Regelung) de un caso concreto en el ámbito del Derecho público y con efectos hacia el exterior (nach aussen) y efectos jurídicos inmediatos».

El precepto continúa con la regulación del «acto-resolución general» (Allgemeinverfügung), definiéndose éste como «un acto administrativo que se dirige a un círculo determinado o determinable de personas (según criterios generales de apreciación) o que dispone la cualidad de dominio público de un bien o su uso general».

Una vez conocida la definición legal del acto administrativo, vamos a analizar cada uno de estos signos definitorios o indicativos.

- El acto es una medida (Massnahme). Se entiende por medida toda forma de actuación de la Administración posible o concebible3.

- El acto administrativo es una medida soberana (hoheitliche Massnahme).

Este indicativo conecta directamente con el de «en el ámbito del Derecho Público» y remite a los criterios de distinción entre Derecho Público y Privado. El acto administrativo es la forma típica de actuación de la Administración en relaciones de supremacía (lo que no impide reconocer actos en la actuación de la Administración prestacional), y la doctrina lo contrapone al contrato, al desprenderse de la cualidad soberana del acto su nota de unilateralidad (Einseitigkeit). Por este carácter de medida soberana se explica la cualidad del acto de su «vinculatoriedad» (Verbindlichkeit). También participan de este carácter soberano (hoheit) las actuaciones materiales administrativas.

- El acto administrativo es una actuación jurídica reguladora (Regelung).

En un Estado de Derecho, «regulación» (Regelung) significa «regulación jurídica» (rechtliche Regelung). Por este indicativo el acto se asocia a la norma y al contrato y se contrapone a las simples actuaciones, al carecer éstas del citado requisito.

El acto, además de ser «actuación» (Handlung), es regulación de los comportamientos de los ciudadanos, mientras que las simples actuaciones no son más que actuación. El acto se distingue por destinarse a la realización de una consecuencia jurídica (Rechtsfolge), con efectos vinculantes inmediatos (unmittelbare), por contrapartida a la simple actuación, que tienePage 136 un resultado meramente fáctico o de hecho. Sin embargo, un sector de la doctrina (KRAUSE, ROBBERS) no está conforme con este criterio para delimitar actos y simples actuaciones, por entender que toda actuación administrativa en un Estado de Derecho es una «rechtliche Regelung» (regulación jurídica). Lo peculiar de la actuación administrativa, frente a la actuación de los particulares, es que aquélla, incluso cuando se oriente a un resultado meramente fáctico, ha de producir una consecuencia jurídica, ha de actuar según el Derecho4.

- «Para la regulación de un caso concreto».

En virtud de este indicativo el acto administrativo se distingue respecto de la norma. En Alemania, la discusión de los límites entre el acto y la norma ha provocado la distinción de figuras jurídicas a caballo entre las formas típicas del acto y la norma.

Esta cuestión tiene, además, importancia a efectos del correcto ejercicio de la acción ante los Tribunales contencioso-administrativos, ya que, en caso de que se presente un acto, ha de ejercitarse una acción de anulación o de obligación, y en el caso de que sea una norma, un escrito de iniciación de un procedimiento para el control jurídico de normas5.

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- «En el ámbito del Derecho Público».

Esta es la llamada «Gebietsklausel» o cláusula por la que sólo si la medida se dicta dentro del ámbito del Derecho Público puede hablarse de acto administrativo.

- «Dictado por una autoridad» (Behörde).

En esta nota se aborda el concepto de autoridad como requisito estructural para identificar un acto. El legislador siempre alude al concepto de autoridad y no al de Administración, lo que no es accidental si se tienen en cuenta las consecuencias que de ello se desprenden6. Se quiere llegar a que no queden actos fuera de fiscalización. El concepto de autoridad no es organizatorio, sino funcional, de modo que puedan reconocerse autoridades sin una posición organizatoria determinada dentro del Estado, en el Poder Ejecutivo (por antonomasia), el Judicial o el Legislativo. La «autoridad» se define como «dependencia», «oficina» o «servicio» (Stelle), a los efectos de dar a aquélla la mayor amplitud posible. Cuando la doctrina alemana adscribe o incardina este concepto de autoridad no lo hace con la Administración; hablan de «el Estado», «el poder público» o «en el entramado organizatorio de poderes del Estado»7. Del empleo de este término «autoridad» y de su caracterización por el hecho de ejercer funciones administrativas se desprende sin dificultad que también al Legislativo y al Judicial puedan imputarse actos administrativos. En realidad, positivamente el concepto «Behörde» indica la autoridad que desarrolla funciones administrativas, y por tanto una actuación soberana (Hoheit)8.Page 138 Negativamente, lo que se pretende realmente con este concepto no es más que resaltar la diferenciación del acto de otras figuras, que no emanan de una autoridad (Behörde).

Así, en primer...

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