Las suicidas cláusulas finales de los Tratados Europeos

AuthorAntonio Remiro Brotóns
ProfessionCatedrático de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales Universidad Autónoma de Madrid.
Pages341-356

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1. Hacer Europa

En los años fundacionales de las Comunidades Europeas los federalistas estaban ansiosos por plasmar los Estados Unidos de Europa, pero de acuerdo con un cálculo realista aceptaron el enfoque de los funcionalistas, que proponían una aproximación gradual a dicho objetivo, partiendo de una integración progresiva de sectores económicos, para saltar de ahí a la integración de otros sectores y acabar en la unificación política.1 Se trataba de una larga marcha, hecha de pequeños pasos, en que la unión política de Europa bajo forma federal se presentaba a los creyentes en la inacabable capacidad de evolución y progreso de este proceso como el fruto del árbol o la coronación del edificio europeo, según conocidas aportaciones metafóricas de la biología y de la ingeniería civil a este orden de cosas.

Cabe preguntarse, sin embargo, si el paso del tiempo no sólo ha roto la alianza entre el objetivo perseguido y el método para lograrlo, sino que ha desdibujado el objetivo mismo, golpeado por añadidura por las ampliaciones sucesivas de las Comunidades, de la Unión. De ser así, insistir en la profundización del proceso a través de la integración es pura retórica. El proceso mismo da señales de intergubernamentalización progresiva y mixtificación de lo comunitario. Los críticos del europeismo toman asiento en el mismo Consejo.

También cabe preguntarse por la actitud y el papel de los ciudadanos. La mayoría de los gobiernos de los Estados miembros huyen aterrados, como de la peste, de las propuestas para someter a referéndum la ratificación de los sucesivos tratados europeos, de Maastricht a nuestros días, prueba palpable de la contundencia del discurso nacionalista y de la insatisfacción popular frente al devenir Page 342 del proceso, especialmente desde la macro ampliación de 2004. Los resultados negativos cosechados en Francia y en Holanda, en relación con la Constitución para Europa y en Irlanda en relación con el Tratado de Lisboa revelan que en el proceso de construcción europea el establecimiento político va por un lado y los ciudadanos van, a menudo, por otro.

En todos estos países los partidos políticos más representativos, en su caso con alguna facción disidente, apoyaron una ratificación que los ciudadanos, finalmente rechazaron. Pero si, como parece, el establecimiento trata de obviar la participación directa de los ciudadanos, desobedientes a sus consignas, demonizando las consultas populares allí donde la Constitución estatal no las hace preceptivas, cabrá una Europa partitocrática con una legitimidad democrática discutible, aunque naturalmente los que viven de este negocio insistirán en los títulos de la representación popular y la responsabilidad de proteger al pueblo de las trampas de (otros) farsantes y demagogos.

Los arreglos que debieron hacerse para que Dinamarca dijera finalmente sí al Tratado de Unión Europea en 1992 ya pusieron en evidencia los formidables obstáculos de la profundización a menos que se redujera el cuerpo expedicionario. Entonces las exigencias danesas2 anunciaron el aprovechamiento radical de los derechos y prerrogativas de los Estados miembros para un desenganche sistemático, con el consentimiento de sus socios, de políticas de profundización. Los efectos destructivos de este hecho sólo podían multiplicarse en la perspectiva de la ampliación de la Unión, pues haciendo abstracción de los agudos problemas que esta operación ha venido planteando por sí sola, las posibilidades de integración disminuyen a medida que aumenta el número de participantes, especialmente celosos de una soberanía apenas recuperada y ejercida.

Fue esta constatación la que, con independencia de la problemática institucional, presupuestaria y de asignación de recursos de la ampliación horizontal de la Unión, condujo a la Europa movediza3, esa Europa servida por otras muchas imágenes, como la geometría variable, los círculos concéntricos, las velocidades múltiples o, incluso, la Europa a la carta que se introdujo en el Tratado de Unión Europea al aceptarse una política social a once (cuando eran doce) o el opting Page 343 out británico a la última fase de la UEM, antes de pasar por las horcas danesas y acabar, finalmente, en la regulación convencional, ya en Ámsterdam (1997), de las llamadas cooperaciones reforzadas, un esfuerzo reservado a grupos de miembros dentro del respeto del acervo común y del carácter abierto a la participación de quienes, cumpliendo condiciones objetivas establecidas, así lo decidan4. Las realidades son recalcitrantes y los conjuros tienen sus límites. Imposible avanzar en formación cerrada.

Al final del juego se acaba chocando fatalmente con las preguntas que debían haberse resuelto en el punto de partida. ¿Cuáles son los objetivos? Sólo a partir de ahí cabe embarcarse en otras discusiones, como cuánta diversidad (y cuántos nuevos miembros más) puede acoger la Unión antes de convertirse en algo totalmente irreconocible e incapaz de ofrecer los resultados esperados. No es lo mismo, ni horizontal ni verticalmente, tratar de construir un sujeto político como gran potencia sobre la Tierra que asegurar un espacio de estabilidad y libre cambio dentro de los muros de la Unión. Seguramente estas cuestiones debieron ser planteadas antes de la quinta ampliación de la Unión a diez nuevos miembros el 1 de mayo de 2004 y el hecho de que no se hiciera puede explicar algunos de los problemas que han conducido a la profunda crisis de los últimos años.

En efecto, el fracaso de la Constitución para Europa se ha vinculado, más allá del discurso institucional, a la ampliación masiva del 2004, con su estribo del 2007. Ahora es irremediable y ha determinado tácitamente una drástica limitación de los objetivos más ambiciosos del proyecto Europa, Si es así, futuras ampliaciones de la Unión Europea no serían ya tan decisivas. Cierto es que los miembros de la Unión han tratado de enviar una señal de rigor a quienes están en lista de espera cuando en Lisboa han introducido expresamente en el TUE que "se tendrán en cuenta los criterios de elegibilidad acordados por el Consejo Europeo" al apreciar las candidaturas5, lo que remite sobre todo al criterio de absorción por la Unión de nuevos miembros y no sólo a la capacidad de éstos para asumir el acervo de la Unión y cumplir las otras condiciones económicas. Pero eso no ha de afectar ya al objetivo, abandonada la profundización en formación cerrada. No sólo los Estados de los Balcanes cuya membresía está incoada; también los candidatos discutidos como Turquía y vecinos del entorno próximo sobre los que las instituciones mantienen aún reservas (Ucrania, Moldavia, incluso las Repúblicas del Cáucaso sur) podrían adquirir la membresía ordinaria de la Unión, extendiendo los límites de Europa, de una Europa complicada y resbaladiza, fluida más allá del mercado y, hasta cierto punto, gaseosa6. Page 344

2. Hacer más Europa: la frustrada constitución

Después de Maastricht el llamado método de las muñecas rusas -por el que cada nuevo tratado de reforma incorporaba la previsión de una nueva cita de revisión- había dado pie, y no sin sobresaltos, a los tratados de Ámsterdam (1997) y de Niza (2001). Y aún Niza creyó posible estrujar más ese método cuando en una de sus declaraciones formuló la agenda de la que sería la próxima Conferencia intergubernamental prevista para 2004, cuyo mensaje mediático se cifraba en la aproximación de la Unión y de sus instituciones a los ciudadanos de los Estados miembros y cuyo orden del día se limitaba a cuatro puntos que Niza no había podido resolver7 Sin embargo, seis meses después, en el Consejo Europeo de Laeken (diciembre de 2001) se constataba que la Unión se encontraba en una encrucijada, un punto de inflexión en su existencia y, para afrontarla, se trataba de alimentar la ilusión colectiva abriendo el "camino hacia una Constitución", una Constitución para Europa8.

Quienes vinculan el concepto de Constitución con la Norma Fundamental del Estado soberano podían considerar abusiva la adopción de esta terminología, inobjetable dentro de una acepción más amplia que abarque la Norma Fundamental de otros sujetos9. En este sentido cabe recordar que los tratados constitutivos de algunas de los organismos especializados que forman parte de la familia de las Naciones Unidas, como la OIT, la UNESCO, la FAO o la OMS, se autoproclaman Constituciones; también hay quienes se han referido a la Carta de las Naciones Unidas como Constitución10 y en el mismo ámbito de la Unión Europea el Tribunal de Justicia ha venido interpretando desde hace años los tratados constitutivos como una Constitución material, en el sentido de incorporar las normas que son el fundamento de sus competencias y la medida de todos los Page 345 actos que se derivan de ellas11. Ahora el texto adoptado, de haber concluido con éxito el proceso de su ratificación, habría formalizado dicha Constitución, incorporando elementos clásicos de las Constituciones estatales, como son las partes dogmáticas de proclamación de derechos y libertades de las personas y, en particular, de los ciudadanos; bien es cierto que con algunas cautelas12. También puede llamarse la atención, a efectos de la naturaleza constitucional del texto, sobre la decisión de derogar, con la entrada en vigor de la Constitución, los tratados anteriores (TUE, TCE)13.

Había en el texto otros elementos que unían a la impronta constitucional el guiño federalizante o, por lo menos, remaban en esa dirección, como el establecimiento de las competencias de la Unión a partir de los principios de atribución, subsidiariedad y proporcionalidad14, el principio de cooperación leal de la Unión y los Estados miembros15, una tipología de actos normativos más afín a la propia de los Estados16, la afirmación solemne de la primacía del Derecho de la Unión...

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