El Tratado de Lisboa: entre el rescate de la sustancia y la consagración de la desconfianza
| Author | Paz Andrés Sáenz de Santa María |
| Profession | Catedrática de Derecho Internacional Público j Relaciones Internacionales. Universidad de Oviedo. |
| Pages | 33-40 |
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Tras las ambiguas referencias que la Declaración de Berlín dedicó a la cuestión de la crisis constitucional1, el Consejo Europeo de junio de 2007 desbloqueó por fin la situación abriendo la puerta de una rápida CIG a la que se le confió la elaboración de un Tratado de reforma de los existentes.
El objetivo de la presente contribución es hacer una valoración general del resultado de esta Conferencia, contenido en el Tratado de Lisboa, adoptado el 13 de diciembre de 2007 y, al hilo de esta tarea, apuntar algunas ideas en torno a un balance del estado del proceso de integración europea tras la celebración de este nuevo texto convencional.
El análisis del nuevo Tratado se puede hacer desde tres planos distintos, vinculados todos ellos con los principales elementos que caracterizaron al frustrado intento de la Constitución Europea. En esta vía, me ocuparé sucesivamente del plano jurídico-formal, el plano procedimental y el plano material.
Comenzando por el primero de los aspectos citados, los rasgos relevantes se pueden sintetizar en dos elementos: el nombre del instrumento y las características del mismo. En cuanto al nombre, se produce el abandono del concepto Page 34 constitucional, tal como se advertía en el apartado 1 del Mandato para la CIG 2007, y de cualquier término que pueda evocarlo. Conforme al apartado 3 del citado Mandato, "El TUE y el Tratado sobre el funcionamiento de la Unión no tendrán carácter constitucional. La terminología utilizada en ambos Tratados reflejará este cambio: no se utilizará el término 'Constitución'...".
Sobre las características, conviene recordar que la Unión Europea se ha venido caracterizando por tener una Carta Constitucional dispersa y que el sueño constitucional pretendía un instrumento único fruto de un proceso constituyente. Pues bien, ahora volvemos a la situación propia de los Tratados en el proceso de integración europea y tenemos un Tratado de Reforma con dos cláusulas sustantivas que enmiendan, respectivamente, el Tratado de la Unión Europea y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, que pasa a denominarse Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). Desde el punto de vista del derecho de los tratados, la expresión "Tratado de Lisboa por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea" y las referencias a que cada uno de estos Tratados "queda modificado", ponen de relieve el escaso éxito que a veces tiene la terminología ortodoxa consagrada en el Convenio de Viena de 1969 a la hora de celebrar nuevos instrumentos convencionales en la Unión.
Por otro lado, la simplificación que proporcionaba la Constitución es sustituida por un texto complejo y difícilmente legible2, compuesto en total por el Tratado de Lisboa, 11 Protocolos anexos al TUE, al Tratado de Funcionamiento de la UE y, en su caso, al Tratado constitutivo de la CEEA, 2 Protocolos anexos al Tratado de Lisboa junto con unas tablas de correspondencias, 43 Declaraciones relativas a disposiciones de los Tratados, 7 Declaraciones relativas a Protocolos anexos y 15 Declaraciones emitidas por diversos Estados Miembros de las que la Conferencia ha tomado nota. Es además un Tratado destinado a desaparecer una vez firmado y ratificado pues sus disposiciones se integran en los Tratados ya existentes3.
Considerada en su conjunto, la arquitectura convencional sobre la que se basa la integración europea pierde coherencia y se hace más borrosa en apariencia, pues tanto el TUE como el TFUE tienen formalmente el mismo valor jurídico pero las reglas fundamentales están sólo en el primero de ellos4 y para Page 35 aumentar la confusión el Tratado constitutivo de la CEEA se mantiene emboscado en un Protocolo.
La conclusión desde el punto de vista jurídico-formal es que estamos en la vuelta a los tratados y este regreso se produce de la manera más áspera porque el Tratado de Lisboa es un documento para iniciados. Como afirma J. Martín y Pérez de Nanclares,
"Ni deseándolo adrede se hubiera logrado mejor que el texto ahuyentara a cuantos tuvieran la curiosidad de acercarse a él para conocer grosso modo su contenido. Eso sí, aunque 'horror para profanos', verdaderamente es 'paraíso para juristas". 5
En el proceso constitucional, habíamos asistido con alegría al advenimiento del ciudadano junto a la presencia del Estado, a través de un procedimiento en dos etapas, el convencional y el intergubernamental. Sin embargo, para la elaboración del Tratado de Lisboa se ha enterrado el método de la Convención. Al adoptar su Mandato para la CIG, el Consejo Europeo de junio de 2007 advirtió de que aquél constituía "la base y el marco exclusivos de la labor de la CIG". Era además un Mandato más cerrado que nunca, trufado de salvaguardias de los poderes de los Estados y desarrollado por una CIG clásica "bajo la responsabilidad global de los Jefes de Estado o de Gobierno"6.
Por añadidura, la CIG 2007 ha tenido lugar sin apenas publicidad, confiada fundamentalmente a los expertos jurídicos y con una documentación muy reducida. Sirva como demostración el asténico contenido de la página web de esta CIG, sobre todo si la comparamos con las de la Convención Europea y la CIG 2003-2004 e incluso con la de la CIG 20 007.
Y en la nómina de los abandonos hay que anotar el entierro de los referenda por parte de la gran mayoría de los Estados miembros, con la lectura negativa que esta decisión puede tener desde un punto de vista democrático, especialmente tras el precedente creado con la Constitución Europea.
En definitiva, estamos ante el retorno a la legitimidad exclusivamente estatal en la elaboración del texto...
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