La Convenzione di Prüm sulla cooperazione transfrontaliera specialmente in materia di lotta al terrorismo, al crimine transnazionale e all'immigrazione illegale

• Author: Claudia Morini
• Position: Dottore di ricerca in Diritto internazionale e dell'Unione europea nell'Università degli studi di Bari
• Pages: 181-201

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1. Il 30 ottobre 2007 è stato approvato dal Consiglio dei ministri il d.d.l. che autorizza il Presidente della Repubblica italiana ad aderire alla Convenzione sul rafforzamento della cooperazione transfrontaliera, specialmente in materia di lotta al terrorismo, al crimine internazionale e all'immigrazione illegale (Prüm, 27 maggio 2005)¹. Tale Convenzione, stipulata tra sette Stati membri dell'Unione europea (Austria, Belgio, Francia, Germania, Lussemburgo, Paesi Bassi e Spagna) è entrata in vigore il 1º novembre 2006, a seguito della ratifica di due Stati contraenti². Il rafforzamento della cooperazione transfrontaliera nei predetti settori è perseguito principalmente mediante il reciproco scambio di informazioni³. Page 182

Negli ultimi decenni, la cooperazione tra gli Stati in materia penale e di polizia è aumentata in proporzione all'accrescersi del fenomeno della criminalità transnazionale⁴ sia mediante la cooperazione in materia di estradizione, di rico- noscimento di sentenze penali straniere, assistenza e collaborazione tra gli organi di polizia, sia mediante la lotta contro specifiche tipologie criminose, quali il terrorismo, il traffico internazionale di stupefacenti, di armi e di esseri umani, la frode e il riciclaggio di denaro sporco.

Il fenomeno della cooperazione intergovernativa in questo strategico settore ha spesso avuto luogo in seno ad organizzazioni internazionali, quali le Nazioni Unite, il Consiglio d'Europa e l'Unione europea. Tralasciando l'evoluzione e l'attività della cooperazione in materia penale e di polizia "internazionale" in senso stretto, di cui l'Interpol costituisce un felice esempio⁵, pare opportuno esaminare brevemente il più significativo esempio di cooperazione in materia penale e di polizia instaurato tra gli Stati membri dell'Unione europea ma al di fuori dei Trattati istitutivi: il sistema Schengen⁶. Page 183

Il 14 giugno 1985, Francia, Germania, Olanda, Belgio e Lussemburgo firmarono a Schengen l'Accordo relativo all'eliminazione graduale dei controlli alle frontiere comuni⁷. Lo scopo perseguito da tale Accordo consisteva nella progres- siva abolizione dei controlli di polizia e doganali alle frontiere interne degli Stati contraenti al fine di realizzare in maniera compiuta tra loro la libera circolazione delle persone⁸; inoltre, gli Stati contraenti intendevano ravvicinare le rispettive politiche in materia di visti e potenziare la cooperazione fra le proprie autorità di polizia e doganali al fine di contrastare fenomeni quali il traffico di stupefacenti e di armi, l'ingresso e il soggiorno irregolare di persone, nonché la frode fiscale e doganale e il contrabbando⁹. In materia di cooperazione di polizia, l'Accordo prevedeva uno specifico impegno degli Stati contraenti a cooperare in materia di prevenzione e di contrasto della criminalità, ad incrementare la cooperazione giudiziaria e l'estradizione e ad impegnarsi nella ricerca di strategie comuni di lotta alla criminalità organizzata (art. 18). Inoltre, era previsto l'avvio di un'armonizzazione delle normative interne concernenti gli stupefacenti, le armi e gli esplosivi (art. 20). Page 184

Il 19 giugno 1990 venne firmata la Convenzione di applicazione dell'Accordo di Schengen del 1985¹⁰. Essa, com'è stato efficacemente sostenuto, "andava ben oltre la portata dell'Accordo del 1985 (...) celava infatti il disegno estremamente ambizioso di disciplinare con un unico strumento, tutti gli aspetti ritenuti, direttamente o indirettamente, correlati alla abolizione delle frontiere"¹¹. La Convenzione di applicazione prevedeva tra l'altro l'abolizione dei controlli sulle persone alle frontiere degli Stati contraenti e, oltre a stabilire principî uniformi per il controllo delle frontiere esterne, indicava i presupposti per l'ingresso dei cittadini di Stati terzi per periodi di soggiorno non superiori ai tre mesi. Ai primi Stati contraenti (ossia i medesimi dell'Accordo del 1985) si aggiunsero successivamente gli altri Stati membri, ad eccezione di Regno Unito e Irlanda¹². Il settore di cooperazione tra gli Stati contraenti nel quale sono intervenute le maggiori modifiche è stato proprio quello della cooperazione in materia di polizia, sia per quel che riguarda la collaborazione tra le rispettive forze di polizia che in materia di lotta al traffico di stupefacenti e di armi. Nasceva inoltre il Sistema d'Informazione Schengen (meglio noto come SIS), attraverso il quale realizzare lo scambio, prevalentemente informatizzato, di segnalazioni, dati e informazioni relative a persone e cose¹³.

A quell'epoca, il risultato raggiunto attraverso una cooperazione intergovernativa esterna alle procedure comunitarie nonché a quelle previste poi nell'Unione europea istituita con il Trattato di Maastricht (7 febbraio 1992) poteva sicuramente essere salutato con favore; il sistema Schengen, infatti, poteva ben definirsi una sorta di "laboratorio" per sperimentare ciò che poi avrebbe dovuto realizzarsi a livello comunitario. Nonostante ciò, si manifestarono presto i limiti maggiori del ricorso a una siffatta forma di collaborazione: in primo luogo i vantaggi del sistema coinvolgevano solo alcuni Stati membri; in secondo luogo l'obiettivo cruciale di una sempre maggiore libertà di circolazione delle persone veniva raggiunto al di fuori delle procedure e delle garanzie previste dal diritto comunitario e dal diritto dell'Unione¹⁴. Page 185

Per sanare questa situazione, con il Trattato di Amsterdam del 1997 si allegò al Trattato CE e al Trattato UE un Protocollo sull'integrazione dell'acquis di Schengen all'interno dell'Unione europea¹⁵. La Corte di giustizia e il Parlamento europeo possono ora esercitare le loro competenze, sia pure in base alle norme del titolo IV del Trattato CE o del titolo VI del Trattato UE¹⁶. Inoltre, la comunitarizzazione di alcune disposizioni dell'acquis di Schengen ha permesso di non disperdere i risultati nel tempo raggiunti solo da un ristretto numero di Stati membri, ma, anzi, di porre le basi per ulteriori sviluppi normativi in àmbito comunitario.

2. Nel corso del Consiglio europeo tenutosi all'Aja il 4 e 5 novembre 2004 venne adottato il Programma dell'Aja contenente dieci priorità dell'Unione dirette a rafforzare lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia nei successivi cinque anni¹⁷. Tra queste, di centrale importanza è l'attuazione del "principio di disponibilità", ossia l'accessibilità delle informazioni in possesso dell'autorità di contrasto al crimine di uno Stato membro per le autorità di un altro Stato membro, a fini di prevenzione, individuazione di presunti colpevoli e investigazione dei reati¹⁸. Tale principio dovrebbe essere operativo a partire dal 1º gennaio 2008.

Al fine di rendere effettiva l'operatività del principio di disponibilità, il 12 ottobre del 2005 la Commissione aveva presentato una proposta di decisione quadro sullo scambio di informazioni in virtù del principio di disponibilità in base alla quale "[g]li Stati membri provvedono affinché le informazioni siano trasmesse alle autorità competenti omologhe degli altri Stati membri e a Europol, alle condizioni indicate nella presente decisione quadro, quando tali autorità Page 186 abbiano bisogno di queste informazioni per svolgere le loro funzioni in materia di prevenzione, individuazione e investigazione dei reati"¹⁹. Onde evitare l'indebolimento dell'efficacia del principio di disponibilità, nella proposta è previsto poi che l'autorità designata possa rifiutarsi di fornire le informazioni richieste solo per i seguenti motivi: evitare di compromettere il buon esito di un'indagine in corso; tutelare una fonte di informazioni o l'integrità fisica di una persona; tutelare la riservatezza delle informazioni a un qualsiasi stadio del trattamento; tutelare i diritti e le libertà fondamentali delle persone i cui dati sono trattati nell'àmbito della decisione quadro.

Cinque mesi prima che venisse presentata la suddetta proposta però era stata già firmata da sette Stati membri la Convenzione di Prüm, che, pur non contenendo un espresso richiamo al principio di disponibilità, lo poneva in pratica attuazione limitatamente ad alcuni settori, ossia al crimine transnazionale, alla lotta al terrorismo e all'immigrazione illegale; in questo senso potremmo parlare di "principio di disponibilità ristretta", nel senso della delimitazione ai soli Stati contraenti di un modus operandi che dovrebbe invece a breve coinvolgere tutti gli Stati membri dell'Unione europea. Dopo aver esaminato il contenuto di quest'accordo internazionale cercheremo di sviluppare alcune riflessioni sulle implicazioni che inevitabilmente derivano dalle scelte dei sette Stati firmatari della Convenzione di Prüm.

Nel Preambolo della Convenzione di Prüm può leggersi l'obiettivo che essa si prefigge, ossia "jouer un rôle pionnier dans le but d'atteindre, dans le cadre de l'amélioration de la coopération en Europe et sans préjudice des dispositions du Traité sur l'Union européenne et du Traité instituant la Communauté européenne, un niveau aussi élevé que possible dans leur coopération, en premier lieu par le biais d'un meilleur échange d'informations, notamment dans les domaines liés à la lutte contre le terrorisme, la criminalité trans-frontalière et la migration illé- gale, et de permettre à tous les autres Etats membres de l'Union européenne de participer à cette coopération". Da questa statuizione si evince come per le parti contraenti il concetto di "sicurezza" sia strettamente connesso alla quantità di informazioni che si è in grado di mettere reciprocamente a disposizione.

L'art. 1 della Convenzione, dopo aver ribadito che lo scopo perseguito è appunto quello dell'intensificazione della cooperazione transfrontaliera, in particolare attraverso lo scambio di informazioni, chiarisce in che modo l'attuazione di questa "cooperazione ristretta" debba inquadrarsi nel sistema dell'Unione europea di cui i sette firmatari sono Stati membri. La norma prevede, infatti...