La transposición de la directiva en el estado español
| Author | Agustín García Ureta |
| Pages | 65-90 |
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La transposición de la Directiva al Derecho español ha atravesado principalmente tres fases, en las que se han suscitado diversas problemáticas
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que son examinadas en este trabajo. La primera se refiere a la necesidad de que las autoridades públicas y las personas interesadas recaben la mayor cantidad de información posible en torno a los elementos del medio físico afectados, los impactos y repercusiones de los proyectos y las medidas que se adopten para su reducción en la mayor medida de lo posible. Todos estos datos permiten emitir un juicio en torno a las características que debe reunir un proyecto para cumplir con determinados estándares medioambientales. Asimismo, de todos ellos se desprenden conclusiones en torno a si es o no necesaria una previa EIA. En esta primera fase se aparcan los problemas derivados de la participación o, incluso, de las evaluaciones que dependen, no tanto del proyecto como del entorno, como así sucede en los casos de afectación a espacios naturales protegidos.
En la segunda fase se presentan nuevos retos, derivados de la imposición de umbrales, la relevancia de la Red Natura 2000 o la incipiente simplifi-cación de procedimientos y su coordinación con otras técnicas de intervención ambiental, como la autorización ambiental integrada. La participación comienza a tomarse seriamente en consideración, tras la aprobación de las Directivas 2003/4 y 2003/35, relativas a los derechos de acceso y participación, derivadas de la obligada observancia del Convenio de Aarhus en la UE. El Real Decreto-ley 1/2008 y, con posterioridad, las reformas operadas en el año 2010, sobre todo a cuenta de la transposición de la Directiva 2006/123, que inició un camino hacia la simplificación y la reducción de costes y cargas burocráticas para los promotores, trató de adecuar las nuevas políticas europeas en medio ambiente. Esta tendencia se ha ido perfilando y profundizando en la última Directiva, la 2011/92, incluida su modificación, operada por la Directiva 2014/52.
Con la aprobación de la Ley 21/2013 (LEA) se lleva a cabo un desarrollo de corte más procedimental en torno a la evaluación de proyectos con no pocas dudas que quedan sin despejar y que, probablemente, se han heredado de las reformas anteriores. Así, en el trabajo se expondrán y analizarán algunas de las controversias más reseñables que afectan a diversas cuestiones materiales y formales de la EIA. Por ejemplo, no se ha resuelto el problema, relativo a los proyectos aprobados por ley, pese a la reciente jurisprudencia comunitaria; se ha soslayado la obligatoriedad del documento de alcance y su importancia para medir y adoptar medidas en origen; se plantean difi-cultades para coordinar procedimientos, su simplificación y articular estas medidas al objeto de una más eficaz protección ambiental; no termina de confiuir los derechos de acceso a la información y de participación en la EIA; y, por último, la evaluación de nuevas actividades, como el fracking, presenta vacíos normativos.
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En este apartado se llevará a cabo un somero recorrido en torno a algunos aspectos de la Directiva 85/337 que han sido objeto de modificación por la recientemente aprobada del año 2011, modificada por la 2014/52. Asimismo, se expondrá la evolución experimentada por la legislación española al llevar a cabo la transposición de las Directivas.
La Directiva 85/337 tenía por objeto, en un principio, establecer unos criterios comunes a cumplir por los Estados miembros para la evaluación de la repercusión e impacto de los proyectos en los diferentes elementos ambientales, así como la coordinación de los procedimientos de autorización de los proyectos públicos y privados que puedan tener un importante impacto sobre el medio ambiente1. La clave de bóveda de esta primera legislación giraba en torno a la información que debía ser aportada por el promotor del proyecto y las obligaciones que recaían sobre los maestros de obra, al objeto de adaptar aquellos a las exigencias de protección de la salud humana y la calidad de vida2. Se advertían algunas sombras que, con posterioridad desembocaron en controversias ante el TJUE, especialmente las relacionadas con las obligaciones que habían de satisfacer los Estados en materia de acceso a la información, participación y acceso a la justicia en materia ambiental, así como las actividades que necesitaban EIA3.
A tenor de la jurisprudencia, los aspectos y criterios que recogía la memo-ria debían satisfacer suficientemente la necesidad de evaluación ambiental requerida4.
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La Directiva también exigía a los Estados que la información que estuviese a disposición de las autoridades de los Estados le fuera facilitada al promotor, por lo que el Real Decreto Legislativo de 1986 abría un trámite para que las personas interesadas y las instituciones afectadas por el proyecto pudiesen presentar alegaciones5. El documento de alcance también podría resultar de utilidad para decidir si el proyecto debía someterse al procedimiento ordinario de evaluación de impacto ambiental o bien habían de sujetarse a uno simplificado6. Asimismo, el documento de alcance tendría que ponerse a disposición de las personas e instituciones interesadas, así como a las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, vinculadas a la protección del medio ambiente7.
La competencia conferida a los Estados miembros para excluir determinados proyectos incluía un periodo de información pública que permitía consultar otras formas de evaluación y los motivos que justificasen la exención concedida y las informaciones. El Real Decreto Legislativo 1302/1986 carecía de previsiones en torno a las fases de participación que se establecen en el Convenio de Aarhus y que se contemplaron posterior-mente en la Directiva 2003/48. Al respecto, el Tribunal de Justicia exigió, no solo que las autoridades públicas expusiesen una motivación para excluir determinados proyectos de la evaluación de impacto ambiental, sino también que esas razones habían de ser necesarias para decidir sobre la conveniencia de interponer un recurso contra esa decisión9. En atención a la Directiva 85/337, el Real Decreto Legislativo del año 1986 excluía en su DA 1.ª los proyectos relacionados con la Defensa Nacional, así como aquellos que fueran aprobados por una ley estatal. Asimismo, se precisaba justificar caso por caso la exención de la EIA para proyectos relacionados con la construcción de centros penitenciarios10. Los Estados miembros carecían de discrecionalidad para excluir a los proyectos mencionados en los anexos de la Directiva de EIA, entre otras razones porque se requería el
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sometimiento a evaluación de sus repercusiones los proyectos por su naturaleza, dimensiones o localización11.
En la Directiva se les instaba a los Estados a que definiesen si podían obligar o no al promotor a llevar a cabo la elaboración del documento de alcance12, por lo que el Real Decreto Legislativo 1302/1986 previó la necesidad de recabar el documento de alcance por parte del órgano ambiental antes de la elaboración del estudio de impacto ambiental, un deber inexistente en la actualidad por la aprobación de la Ley 21/2013, quien deja en manos del promotor esa posibilidad13.
Para terminar, respecto al establecimiento de umbrales e inclusión de actividades sometidas a evaluación de impacto ambiental, el legislador estatal no podía ignorar las competencias autonómicas, por lo que les permitía a estas establecer umbrales que permitieran definir con claridad qué proyectos debían someterse a evaluación de impacto, siempre de acuerdo con los criterios del Anexo III14. Eso significaba dotarles de mecanismos de protección más amplios respecto a los establecidos por el Estado15. Las
Comunidades Autónomas también podrían, en el ámbito de sus competencias, proceder a la transposición de la Directiva 85/33716, si bien en diver-sos conflictos el TC primó la competencia sustantiva para la autorización del proyecto frente a la de desarrollo legislativo medioambiental17, lo cual engendró dudas en torno a las posibilidades legislativas que correspondían a las comunidades en materia medioambiental18. Es un tema recurrente en relación con proyectos que podían fragmentarse y que la jurisprudencia permitió que fueran evaluados de forma separada, como en el caso de la instalación de líneas eléctricas19. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia consideró incumplido el Anexo II de la Directiva 85/337, en tanto que los
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Estados no disponían de libertad para excluir a los referidos proyectos de la EIA20.
En la exposición de motivos de esta disposición se revelaban algunas intenciones del legislador que superaban en algunos casos la regulación de la Directiva, teniendo en cuenta que esta había sido modificada por...
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