El Tratado de Lisboa y las instituciones (no jurisdiccionales) de la Unión
| Author | Cesáreo Gutiérrez Espada; M. José Cervell Hortal |
| Profession | Catedrático de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales. Universidad de Murcia; Profesora Contratada. Doctor de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales Universidad de Murcia. |
| Pages | 165-190 |
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El fracaso del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa (29 de octubre de 2004), que hacía prever un paso de gigante en el proceso de construcción europea, tras los referendos celebrados en Francia (29 de mayo de 2005) y Países Bajos1 (1 de junio de 2005) originó un profundo sentimiento de pesimismo respecto del futuro de la Unión: el proyecto no había convencido a parte considerable de la ciudadanía europea, en cuyo beneficio, en teoría, se había concebido2. Sin entrar en el debate de si los ciudadanos europeos se ocuparon realmente de saber lo que votaban o si los convencieron determinadas políticas antieuropeístas3, lo cierto es que el proceso entró en vía muerta (impasse ha sido el término favorito en estos años de espera): siete Estados se unieron a esta tendencia4 y pararon en seco sus procesos de ratificación, Page 166 aun cuando muchos de ellos habían anunciado su intención de hacerlo pocos meses antes. La denominada Constitución Europea pasaba a mejor vida.
Fue la presidencia alemana la invitada, tras el Consejo Europeo de junio de 20065, a relanzar el proceso y los esfuerzos de este Gobierno, pero sobre todo el empeño personal de la canciller, Ángela Merkel, han resultado los artífices de la resurrección de la reforma de los tratados6, no sin trabajo, ante las fuertes reticencias mostradas por determinados Estados, que ahora ponían pegas a cuestiones que en su día aceptaron sin mayores problemas. Frente a algunos tradicionalmente resistentes, cuya oposición a avanzar en determinadas cuestiones no ha supuesto sorpresa alguna (Reino Unido y Países Bajos), han emergido socios recién incorporados que se han convertido en los mayores hostigadores del avance comunitario (Polonia, República Checa) o Estados en los que el giro político interno ha provocado un cambio considerable de postura hacia determinados aspectos de la Unión Europea (Francia)7. Muchas fueron las batallas que tuvo que librar la Sra. Merkel, aunque el resultado final ha supuesto una gran victoria para ella. En un tiempo que puede considerarse record, convenció a los miembros del club europeo de algo que parecía impensable unos meses antes: la necesidad de llegar a acuerdos, aun a costa de hacer concesiones y renuncias, para que la Unión no se paralizara definitivamente y para que, como afirmó el presidente de la Comisión, Durao Barroso, evitar que del fracaso todos resultáramos perdedores8.
El Consejo Europeo de 21 y 22 de junio abría formalmente el nuevo proceso de reforma con la convocatoria formal de una Conferencia Intergubernamental (CIG)9, a la que se encomendaba la redacción de un Tratado de reforma cuya apertura tuvo lugar el 23 de julio. El mandato dado a la CIG10 era tan cerrado que pocas sorpresas, en principio, se preveía que arrojaría todo el proceso. Page 167 Como a lo largo de las páginas siguientes comprobaremos, en contra de lo que muchos temían, el mandato de la CIG respeta gran parte del contenido del Tratado Constitucional (2004).
Al fin las dudas se habían disuelto: el método elegido para reformar los Tratados era el tradicional; es decir, la redacción de un tratado que introducía modificaciones en los existentes y por el camino quedaron otras11, todas a la postre desechadas. Se habló, por ejemplo, de conservar el Tratado Constitucional, pero buscando algún resorte para conseguir que los reticentes terminaran ratificando y dejar cierto tiempo para que la población madurara la idea y pudieran celebrarse nuevos referendos, opción marginada prácticamente desde el principio porque estaba claro su texto contenía para determinados Estados elementos que bajo ningún motivo estaban dispuestos a aceptar. Otra de las alternativas era volver atrás en el tiempo y retomar el proceso tal y como quedó después del Tratado de Niza, pero sin duda, pese a que esta hubiera sido la solución preferida por los más euroescépticos, no parecía que tantos años de trabajo y esfuerzos debieran caer en saco roto, por no mencionar la falta de respeto que hubiera supuesto para los Estados que habían dicho sí a la Constitución. Finalmente, fue la idea de adoptar el método clásico, como hemos afirmado (reforma de los tratados existentes), pero respetando en gran medida el contenido de lo que fue el Tratado Constitucional; tal vez no la mejor opción de todas, pero sí la más realista.
La apertura de la CIG significaba, por otro lado, el abandono del método de la Convención, adoptado para la redacción del Tratado de 2004. Este método, aunque denostado por muchos y con indudables carencias, tenía como ventajas la transparencia y a claridad, así como la posibilidad de una mayor participación por parte de la ciudadanía12. Con la vuelta al sistema de Conferencias se reinstauraba el método diplomático en el que, una vez más, los protagonistas del proceso de reforma eran los Jefes de Estado y de Gobierno13.
La CIG se comprometió a completar su trabajo "tan pronto como [fuera] posible"14 antes de fin de 2007, para que se lograra la ratificación del Tratado de Reforma antes de las elecciones al Parlamento Europeo de junio de 2009. En la Cumbre de Lisboa de 18 y 19 de octubre se renegociaron algunos aspectos del texto y, en contra de lo que muchos temían, los cambios no resultaron traumáticos y las conversaciones transcurrieron con relativa calma. El 13 de diciembre Page 168 se procedía a la firma del Tratado por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea y el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, ya conocido como Tratado de Lisboa (2007)15.
Como ya apuntamos, pese a la imagen de ruptura con el intento de reforma anterior que se quiso dar a esta nueva fase, para romper así cualquier vinculación con el Tratado Constitucional (2004), en realidad, son muchos los elementos del mismo que se han conservado, algunos tal cual, otros con cambios de mera forma y otros modificados en cuestiones puntuales de fondo.
El objetivo de las líneas siguientes será comentar las principales modificaciones que el sistema institucional de la Unión implicado en el proceso de adopción de decisiones sufrirá finalmente con el Tratado de Lisboa (2007) en sus en siete artículos (además de las consabidas Declaraciones y Protocolos). El artículo 1 describe las modificaciones que sufrirá el "Tratado de la Unión Europea", correspondiéndole al artículo 2 las que afectarán al "Tratado de la Comunidad Europea" que cambia su denominación por la de "Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea" (TFUE)16.
Respecto de las instituciones, los cambios que el Tratado de Lisboa (2007) prevé afectarán tanto al nuevo TUE como al TFUE17, aunque el marco general en el que se describen las instituciones aparecerá en el título III del nuevo TUE. Podría afirmarse que, en líneas generales, la mayoría de las propuestas que en su día incluyera el Tratado Constitucional se han respetado.
En lo que se refiere al Parlamento Europeo (PE)18, el primer cambio que salta a la vista es la anunciada y asumida disminución del número de diputados respecto del actual, que pasan de 785 (tras la incorporación a 1 de enero de 2007 de los 35 de Rumania y los 18 de Bulgaria) a 750, habiéndose respetado en este punto lo establecido por el Tratado Constitucional (artículo I-20). Este fue, sin embargo, uno de los puntos que, apartándose del proyecto inicial del Tratado de Reforma, resultó finalmente modificado en la Cumbre de Lisboa (octubre 2007), tras la cual el texto recoge (artículo 9-A.2 del TUE) que el número total de eurodiputados no excederá de 750 "más el Presidente". La enrevesada ficción de que el Presidente no cuente para el cómputo total se incluyó para Page 169 contentar a Italia19, que con la nueva redistribución de escaños perdía su tradicional paridad respecto de Francia y Reino Unido20.
El Tratado de Lisboa establece, como hacía el Tratado Constitucional, que cada Estado contará con un mínimo de seis diputados y un máximo de 96 (artículo 9-A.2 in fine)21, encargando al Consejo Europeo la adopción de una decisión en la que se fije el número de parlamentarios que corresponde a cada Estado Miembro22. De esta manera, un Estado (Malta) que actualmente cuenta con cinco diputados saldrá claramente favorecido pues es el único que con esta fórmula incrementará su número de diputados.
Nuevamente, y tal y como han señalado algunos autores23, se ha sobrepasado el ya olvidado tope de 700 parlamentarios que en su día fijó el Tratado de Amsterdam (1997) con el fin de que la Cámara pudiera cumplir sus funciones sin la dificultad que un alto número de miembros supone. Con todo, si bien es verdad que desde la incorporación de Rumania y Bulgaria (que, como señalamos, supuso un incremento a 785), la institución, pese a los temores de los más tremendistas no ha zozobrado ni, aparentemente, su funcionamiento se ha visto perjudicado, una reducción (aun lejos de los 700 de Amsterdam) sería bienvenida, pues si hay algo que ya se intuye en el seno de la Unión, y sobre todo desde las últimas incorporaciones, es que los números no pueden agrandarse hasta el infinito según dicten las sucesivas ampliaciones.
Hasta el fin de la legislatura 2004-2009 el actual PE no alterará el número de componentes (artículo 2 Protocolo nº 10 sobre disposiciones transitorias).
Respecto de sus poderes, son diversos los ámbitos en los que el PE...
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