La afectación de los tributos sobre la banca a un fin presupuestario y su carácter extrafiscal

• Author: Pablo Andrés Hernández González-Barreda
• Profession: Universidad Pontificia Comillas de Madrid - ICADE
• Pages: 179-186

Page 179

La afectación de los impuestos sobre la banca a un fin concreto, además del carácter extrafiscal de los mismos, es una de las notas características de estas figuras tributarias. El propio informe del Fondo Monetario Internacional sobre la tributación de las entidades financieras realiza un pequeño análisis sobre la idoneidad de la afectación del tributo a fondos de rescate o garantía³³². Éste determina la irrelevancia de la atribución del ingreso al Tesoro Público o a un fondo. Esto se debe, a juicio del FMI, a que en el caso de atribución al Tesoro, el ingreso conllevará de forma directa que el Gobierno del país pueda requerir de menor financiación o reducir la la deuda existente. En los casos de atribución a un fondo, por su parte, si este a vez compra deuda estatal, conllevará el mismo efecto. La diferencia radica en que la atribución al fondo disminuirá la deuda neta del Estado, pero la deuda bruta se mantendrá invariable, pues se mantendrá en el sector público. En el caso de crisis en el sistema financiero y de que sea necesario aportar liquidez al mercado con cargo a los presupuestos generales, las necesidades de financiación se cubrirán mediante los recursos de financiación ordinarios como subastando deuda en el mercado, mientras que con un fondo, las necesidades pueden ser cubiertas vendiendo la deuda estatal en manos del ese fondo de garantía.

Page 180

Así, como ya hemos expuesto con anterioridad, en las propuestas legislativas se hace especial mención a la afectación del ingreso por estos conceptos tributarios a distintas medidas. Francia, por ejemplo, en el proyecto inicial del impuesto sobre los bonus, pretendía afectar parte de la recaudación al Fondo de Garantía y parte a planes de empleo, si bien final-mente acabó determinando su afectación a la financiación de proyectos de innovación en PYMES³³³.

Por otro lado, el impuesto sobre balance alemán, determinó la afectación del ingreso a un Fondo de Garantía sistémica. Otros países como Suecia también han optado por esta afectación, y en el trámite de la normativa fran-cesa del impuesto sobre balance varias enmiendas así lo propusieron³³⁴.

La afectación de los tributos a un fin específico es objeto de análisis de algunos autores para su calificación como un impuesto extrafiscal. Para LAGO MONTERO es indiferente que la recaudación obtenida se afecte a gastos públicos por cumplimiento del fin perseguido por el tributo³³⁵.

FERNÁNDEZ LÓPEZ califica la afectación de accidental o incidental, sin relevancia para la calificación de extrafiscal³³⁶. Por su parte, RODRÍGUEZ MUÑOZ señala que la afectación constituye un método idóneo para potenciar y resaltar la extrafiscalidad de un tributo³³⁷. Sin embargo, numerosos son los autores que ven en la afectación visos de parafiscalidad, lo que les lleva a rechazar frontalmente la afectación de tributos a fines específicos, en pro de las normas clásicas del derecho presupuestario³³⁸. El Tribunal Constitucional, por su parte, afirmó en su sentencia 179/2006, de 13 de junio, que la afectación de un tributo, en el caso de la sentencia a fines ambientales, "no es más que uno de los varios indicios -y no precisamente el más importante- a tener en cuenta a la hora de calificar la verdadera

Page 181

naturaleza del tributo". Habiendo sentado, pues, que la afectación sólo es un indicio del carácter extrafiscal del tributo, continuamos con el análisis sobre lo adecuado de la afectación o no.

Como ya hemos señalado, los principios del derecho presupuestario rechazan la afectación de los ingresos públicos a determinados gastos. Es por este motivo que está consagrado el principio de no afectación de ingresos a gastos, también llamado principio de unidad de caja, que inspira la norma-tiva presupuestaria. En el ordenamiento español, tal principio se encuentra contenido en el Artículo 27.3 de la Ley General Presupuestaria, si bien establece la posibilidad de que las leyes puedan establecer afectaciones.

La doctrina ha sido reticente a la afectación ya que, tal y como señala GIANNINI, el presupuesto ideal es destinar los ingresos al conjunto de gastos necesarios para los servicios públicos llamados indivisibles³³⁹. Por su parte, MENÉNDEZ MORENO y otros justifican la no afectación en la protección del carácter solidario de los presupuestos, y la protección de la libertad de los entes públicos de priorizar el gasto. Lo contrario, señala, sería permitir que cada colectividad o sector económico o social pretendiera que sus ingresos se afectaran a su propio ámbito³⁴⁰.

Sin embargo, la propia doctrina reconoce la necesidad de flexibilizar la rigidez de la no afectación, inspirándose en los principios de eficiencia y eficacia recogidos en los textos constitucionales -en nuestro caso, el Artículo 31.2 CE-, para articular excepciones en las que la afectación responda a criterios de gestión adecuados³⁴¹.

Hemos de distinguir la afectación que prevé cada una de las figuras de las que es objeto el presente trabajo.

El caso francés de afectación del impuesto sobre bonus a proyectos de innovación no parece razonable, pues en esencia este tributo de fin extra-fiscal, que pretende congelar su contribución a favor de un determinado ente y para unas medidas concretas, es contrario al principio de no afectación. Además, el hecho de que la afectación no responda a una excepción concreta que busque una política...