El derecho a la tutela judicial en el ámbito comunitario

• Author: S. Galera Rodrigo

1. LOS PRECEDENTES: LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES. EL DERECHO AL RECURSO

Es de sobra conocido que los Tratados originarios no incluían referencia expresa acerca de la protección de los derechos fundamentales en la Comunidad, lo que no ha impedido, después de una larga evolución, que el ordenamiento comunitario haya asumido su tutela.

En esa evolución, ha desempeñado un papel esencial el Tribunal de Justicia, que los ha apreciado como integrantes de esa fuente indirecta y no normativa del ordenamiento comunitario que constituyen los Principios Generales del Derecho. Después, ese precedente llevó a incorporar la protección de los derechos fundamentales en los Tratados, si bien de forma ciertamente ambigua, para acabar, en el momento actual, con la proclamación de la Carta Europea de Derechos Fundamentales⁶⁹.

El enfoque que aquí se adopta enfatiza en las causas que llevaron a la protección de los derechos fundamentales por el ordenamiento comunitario , entre las que resulta preeminente el efecto de primacía sobre los ordenamientos nacionales que el Tribunal de Justicia señaló como característica propia del Derecho Comunitario.

Se quiere subrayar que la ausencia de previsión expresa de garantía de los derechos fundamentales resultaba coherente con la inicial naturaleza estrictamente económica de los objetivos de la integración comunitaria que se establecían en los Tratados de París y de Roma.

La sucesiva aprobación de normas comunitarias fue determinando la conformación del "ordenamiento comunitario", cuya primacía sobre las normas de Derecho nacional, incluidas las de rango constitucional ha resultado pieza esencial del nuevo sistema. Sin embargo, el impacto que iba a tener sobre estos ordenamientos nacionales, en los que la protección de los derechos fundamentales constituye presupuesto de su propio modelo de Estado de Derecho, puso de manifiesto que el ordenamiento comunitario no podía permanecer ajeno a esta protección sin arriesgar la plena aplicación de las normas comunitarias cuando éstas resultaran lesivas para estos derechos.

Dicho en otros términos, como se ha señalado "no fue, en efecto, la voluntad de garantizar la protección de los Derechos individuales frente a los poderes comunitarios, sino la de sustraer a los jueces nacionales la función de asegurarla la que llevó al Tribunal Europeo de Justicia...a atribuirse a sí mismo la tarea de controlar las normas comunitarias desde el punto de vista de unos derechos que, naturalmente, dado el silencio de los Tratados, tuvo que comenzar por 'descubrir'"⁷⁰.

A. La protección "difusa" de los derechos fundamentales

Un largo proceso de más de treinta años⁷¹ se inicia con la declaración del Tribunal de Justicia que sostiene que los derechos fundamentales "forman parte del ordenamiento comunitario como principios generales del Derecho Comunitario"; posteriormente, esta doctrina concretará las fuentes en las que se "inspira" el Tribunal para la delimitación e integración de los derechos en dichos principios generales, destacando algunas de las más significadas. Recientemente⁷², el Abogado General Sr. Cosmas resumía esta doctrina jurisprudencial de la siguiente forma:

"Según reiterada jurisprudencia, los derechos fundamentales forman parte de los principios generales del Derecho cuyo respeto garantiza el juez comunitario ...⁷³A este respecto, el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Primera Instancia se inspiran en las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, así como en las indicaciones proporcionadas por los instrumentos internacionales relativos a la protección de los derechos humanos en los que los Estados miembros han cooperado o a los que se han adherido. Dentro de este contexto, el CEDH reviste un significado particular (véase en particular, la sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de mayo de 1986, Johnston, 22/84, apdo. 18).

El recurso a las tradiciones constitucionales comunes y a los textos internacionales no las convierten en fuentes directas: son fuentes mediatas, que "inspiran" la labor identificadora de los derechos, realizada por el Tribunal, para su incorporación en los principios generales del ordenamiento comunitario, teniéndose en cuenta para su concreción las particularidades propias del ordenamiento en el que se van a aplicar⁷⁴.

Frente al "activismo judicial" que se le suele señalar al Tribunal de Justicia, acertadamente se ha ponderado esta actividad jurisprudencial, en el sentido que ha conseguido remontar el serio obstáculo que supone la inexistencia de una competencia específica atribuida a las instituciones para tutelar los derechos fundamentales, asegurando a través de su integración en los Principios Generales su protección en el caso concreto. Se considera pues que el Tribunal ha dado una respuesta adecuada a su función jurisdiccional, sin transformar los derechos y libertades en normas positivas sino reconociéndolos y protegiéndolos en el caso concreto⁷⁵.

No obstante, esta técnica comunitaria de protección de derechos, así como el método para su apreciación, invita a poner objeciones. Así, es reiterada la que señala que las diferencias existentes en los ordenamientos nacionales en los que el Tribunal se "inspira", pueden determinar dificultades para la concretar el alcance y contenido de los derechos tutelados, así como otras relacionadas con los distintos niveles de garantía -nacionales y comunitario- para su protección⁷⁶.

Resulta especialmente pertinente señalar, a los efectos de este trabajo, que este método casuístico en la apreciación, además de imposibilitar dotar al derecho considerado de un contenido material intangible, reposa, precisamente, en un elemento circunstancial y azaroso, de forma que los derechos apreciados están en relación directa con las demandas que han conseguido llegar hasta el Tribunal de Justicia⁷⁷, circunstancia que hay que ubicar en el contexto de un sistema procesal ciertamente restrictivo para los particulares.

A la hora de distinguir las distintas categorías de derechos reconocidos por el Tribunal se pueden adoptar distintas perspectivas, siendo común la que atiende a la fuente de la que se han tomado: en este caso, se diferenciarán los que derivan de los principios propios del Derecho internacional, de las tradiciones constitucionales comunes de los Estados y los que derivan del propio sistema comunitario.

Adoptando como criterio el distinto alcance funcional y el diferente sistema de garantías, Mangas Martín⁷⁸ delimita tres categorías de derechos:

- en primer lugar, aquéllos que presentan un contenido "funcional", cuya existencia está ligada a la existencia de un ámbito competencial comunitario previamente atribuído (no discriminación en relación a las Organizaciones comunes de mercado, a la libre circulación de personas, empleo o condiciones de trabajo);

- en segundo lugar, los que presentan un contenido "especial", que identifica con los derechos de ciudadanía introducidos por el Tratado de Maastricht (derechos electorales en relación a elecciones municipales y del Parlamento Europeo, derecho de petición ante este último, etc), y

- en tercer lugar, los que presentan un contenido "general", identificados con los derechos individuales de corte clásico (derecho al ejercicio de actividades económicas, derecho de propiedad, derecho a recursos jurisdiccionales, etc.).

Resulta también interesante la distinción que proporciona Rengeling⁷⁹, que discrimina, en primer lugar, los derechos fundamentales desarrollados por el Tribunal de Justicia a partir de las libertades fundamentales; en segundo lugar, los derechos fundamentales que se basan en los principios generales del derecho administrativo⁸⁰; y en tercer lugar, los derechos fundamentales que se basan en los principios estructurales del Estado social y democrático de derecho.

Esta básica exposición de las distintas categorías de derechos nos permite retomar el discurso anterior en el que exponíamos algunas objeciones a este sistema de protección, que cuando menos podría calificarse de "difuso". Ahora la objeción está relacionada con la garantía jurisdiccional de estos derechos, y comprende dos reflexiones.

En primer lugar, que el reconocimiento -casuístico según se ha dicho ya- de este "catálogo" de derechos no va acompañado del señalamiento de las garantías específicas que se establecen para su tutela, por lo que implícitamente éstas quedan remitidas al régimen general de protección que se establece en el sistema procesal comunitario, sistema que, desde el punto de vista de la efectividad de las garantías individuales, es manifiestamente mejorable.

Y, en segundo lugar, que resulta discutible que puedan situarse en un mismo plano derechos de tan distinto contenido, naturaleza y significación sin hacer discriminación alguna. O, lo que es lo mismo, que aparezcan en el mismo plano derechos que la dogmática jurídica viene calificando como de "primera generación", y que gozan de sanción constitucional en todos los Estados miembros⁸¹ y en el Derecho internacional, con otros derechos de más reciente recepción normativa y menor implantación en la comunidad internacional y más débil asentamiento en los Estados miembros. Así, el reconocimiento del derecho a la vida (artículo II-2), el derecho a la propiedad (artículo II-17), el derecho a una buena administración (artículo II-41)⁸²

Desde la óptica de la protección de los derechos fundamentales se hace imprescindible la discriminación de los derechos fundamentales en razón a su cualificación, así como una utilización formal de la categoría más ortodoxa con la dogmática tradicional. Y es que no resulta deseable la calificación de las "libertades económicas" en las que se basan los Tratados -de mercancías, trabajadores, servicios y capitales- de "derechos fundamentales del ordenamiento comunitario"⁸³.

Estas libertades económicas están protegidas en la jurisprudencia del Tribunal con la máxima energía e intensidad, aceptándose únicamente las limitaciones amparadas...