El valor jurídico de la Carta de Derechos Fundamentales: de Niza a Lisboa

Autor:Ana Manero Salvador
Cargo del Autor:Profesora de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales Universidad Carlos III.
Páginas:113-132

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1. Reflexión preliminar

El proceso de integración europeo ha prestado siempre una especial atención a los derechos fundamentales, tanto en su vertiente ad intra -exigiendo a sus Estados miembros el respeto por los derechos humanos y la democracia- y ad extra -a través de la condicionalidad en su acción exterior-.

No obstante, stricto sensu, ha tardado en ver la luz un texto que recogiera un catálogo de derechos fundamentales. Esta ausencia, y la progresiva mayor influencia del proceso europeo de integración, condujo a que fuera el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) el que elaborara una jurisprudencia sobre esta cuestión al juzgar supuestas violaciones de los derechos fundamentales por parte de las instituciones europeas, llegando a considerar que la protección de los derechos fundamentales se constituía en un principio básico del derecho comunitario europeo, como veremos infra.

Asimismo, se encuentran diversas alusiones a los derechos fundamentales, como la Declaración del Parlamento Europeo de los Derechos y Libertades fundamentales1, o la inclusión en el Tratado de Maastricht de la Unión Europea de la protección de los derechos fundamentales como principio2. Page 114 No obstante, el proceso hasta la adopción de un texto que recogiera esta materia no ha sido sencillo, y, mucho menos lo es su encuadre normativo. Es aquí, donde surge el debate en torno a la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión que ha sido un instrumento sobre el que siempre se ha generado polémica, ya fuera por la postura de algunos Estados rechazando su valor jurídico vinculante, ya fuera por el afán de otros por introducirlo en los tratados.

Como es sabido, el Consejo Europeo de Colonia de 1999 consideró que era necesario dotar a la Unión de una Carta de derechos fundamentales3, que podía consistir en una recopilación de los derechos contenidos tanto en el Convenio Europeo de Derechos Humanos de 1950, así como los que se derivaban del conjunto de las constituciones de los Estados miembros, los derechos de los que gozaban los ciudadanos de la Unión Europea, los contenidos en la Carta social, y en la Carta comunitaria de derechos sociales y fundamentales de los trabajadores, y los establecidos en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y de la Corte de Estrasburgo, esto es, en palabras de la Comisión, recoger la "esencia misma del acervo europeo común en materia de derechos fundamentales"4. El órgano al que se le encargó la redacción de este instrumento en el Consejo de Tampere, se constituyó como Convención, que adoptó el proyecto de Carta el 2 de octubre de 2000.

Este proyecto fue aprobado por unanimidad en el Consejo Europeo de Biarritz, y trasmitido al Parlamento y a la Comisión, que dieron su visto bueno. Page 115 No obstante, es a partir de este momento cuando comienza el debate acerca del valor jurídico y el encuadre normativo de la Carta. La primera manifestación en este sentido, se produjo en el Consejo Europeo de Niza en el que los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros de la Unión acordaron no ya introducir, sino mencionar la Carta en el Tratado, minimizando su valor jurídico.

Muchos han sido los debates acerca del encuadre y el valor jurídico de la Carta de derechos fundamentales, y es que estamos ante un texto que si bien recoge la tradición del proceso de integración europeo de especial atención por el respeto de los derechos humanos, no es menos cierto que algunos Estados eran (y son) profundamente reticentes a sentirse vinculados por este instrumento.

En este sentido, el objeto de este trabajo es analizar el encuadre y el valor jurídico de la Carta de Derechos Fundamentales desde su adopción en Niza en 2000 hasta el Tratado de Lisboa de 2007.

2. El valor jurídico de la carta

Al analizar el valor jurídico que se ha otorgado a la Carta, tres son los escenarios que se pueden distinguir:

2.1. La Carta de Derechos Fundamentales fuera del tratado y con valor jurídico discutible

A pesar de la proclamación formal de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión en 20005, el Tratado de Niza no asumía el texto de la Carta, por lo que se alejaba de la intención de la Convención de dotar de naturaleza jurídica vinculante a este instrumento a través de su incorporación a un Tratado.

La incorporación de la Carta a los Tratados era la forma ideada por la Convención6, y compartida por la Comisión7 y el Parlamento8, para dotar de obligatoriedad Page 116 a este instrumento. No obstante, tal y como los Jefes de Estado y de Gobierno acordaron en Colonia, una cosa era la redacción de la Carta y otra muy distinta, su encuadre normativo.9

A pesar de que lo deseable, para evitar el debate sobre la naturaleza jurídica, hubiera sido su inclusión en el tratado, el Consejo Europeo de Niza dejó esta cuestión para más adelante, y la remitió a la Conferencia Intergubernamental de 2004.

Ahora bien, para la Comisión, la inserción de la Carta en el Tratado era una cuestión prioritaria, ya fuera mediante la incorporación "de los artículos de la Carta en el Tratado de la Unión Europea en un título denominado « Derechos Fundamentales »" o de un "Protocolo anejo a los Tratados".10 Con todo, a pesar de que la Carta quedó, en principio, como un texto de naturaleza política, la Comisión consideró que iba a producir efectos jurídicos, en la medida en que tanto el Consejo como la Comisión "difícilmente [podrían] ignorar en el futuro, cuando [actuaran] como legisladores, un texto que [había] sido preparado a petición del Consejo Europeo por todas las fuentes de legitimidad nacionales y europeas reunidas en un mismo foro. Del mismo modo, [parecería] lógico que, a su vez, el Tribunal de Justicia se [inspirara] en la Carta, como ya lo hiciera con otros textos sobre derechos fundamentales. Se [podría] lógicamente esperar que la Carta, en cualquier hipótesis, [resultara] vinculante a través de su interpretación por el Tribunal de Justicia como principios generales del Derecho Comunitario."11

En efecto, a pesar de no estar incorporada a ningún Tratado, la Carta de Derechos Fundamentales se limitaba a refundir las normas comunitarias ya existentes en materia de derechos fundamentales, tal y como se establecía en el mandato de la Convención. Y es que, aunque el respeto de los derechos fundamentales no se consideraba como un principio básico del orden comunitario en los Tratados constitutivos de las tres Comunidades "el Tribunal de Justicia afirmó ya en 1969 Page 117 que la protección de los derechos fundamentales había de considerarse como uno de los fundamentos del orden jurídico comunitario12. Desde entonces, un número considerable de sentencias del Tribunal desarrollan este principio y afirman una serie de derechos como parte integrante del derecho comunitario."13

Así, la protección de los derechos fundamentales era ya un principio del derecho comunitario, de modo que la proclamación de la Carta venía a reforzar esta posición desde un punto de vista político, pero sin avanzar en el reconocimiento jurídico de los derechos fundamentales más allá de la construcción jurisprudencial. En palabras de Pi Llorens, la "Carta podrá constituir una nueva fuente de inspiración para el TJCE [...], pero los ciudadanos no podrán invocar directamente su contenido más que como una guía, al igual [que hasta entonces] se ha hecho con las tradiciones constitucionales comunes y con los instrumentos internacionales de protección de derechos humanos [.]. [.] Esto [podría] generar falsas expectativas en los ciudadanos, que por un lado [verían] en la Carta un texto que reconoce de manera clara y a veces innovadora sus derechos, pero que a la hora de buscar mecanismos jurídicos efectivos para su protección, chocarán con la ausencia de invocabilidad jurídica de la misma."14

Ahora bien, desde el punto de vista jurisprudencial15 se pueden distinguir dos etapas, tal y como ha señalado Menéndez, en tanto que los "Abogados Generales del Tribunal de Justicia han establecido como práctica habitual la referencia a la Carta como fuente de conocimiento del derecho comunitario. Una buena parte de las ocasiones en las que han citado la Carta lo han hecho atribuyéndole un valor jurídico limitado [como "autoridad secundaria"]", mientras que "una segunda serie de opiniones [.] atribuyen un valor jurídico más relevante a la Carta."16

En el primer grupo de asuntos, es destacable la referencia a la Carta en las Conclusiones por parte de los Abogados Generales en los que expresamente se destaca que "en el estado actual del Derecho comunitario, esta Carta [de derechos fundamentales] no tiene efecto vinculante."17 Page 118

Con todo, progresivamente se va otorgando una mayor relevancia a la Carta, en virtud de su contenido. Así, se señala que "es cierto que no debe ignorarse la voluntad claramente expresada por los autores de la Carta de no dotarla de fuerza jurídica obligatoria. Sin embargo, dejando al margen cualquier consideración sobre su alcance normativo, la naturaleza de los derechos enunciados en la Carta de Derechos Fundamentales impide considerarla como una simple enumeración de principios meramente morales y sin consecuencia alguna18. Debe recordarse que tales valores tienen en común el ser compartidos unánimemente por los Estados miembros, que han decidido dotarlos de mayor presencia en una Carta para reforzar su protección. Es innegable que la Carta ha situado los derechos que reconoce en el más alto nivel de los valores comunes de los Estados miembros".

Además, "hay que admitir que no todos los valores políticos y morales de una sociedad encuentran siempre su...

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