Valores e intereses en la protección de los Derechos Humanos por la Unión Europea. El caso de la política de asilo

AuthorNatividad Fernández Sola
ProfessionProfesora Titular de Derecho Internacional público; Universidad de Zaragoza

INTRODUCCIÓN

Desde el establecimiento de una Unión Europea que "tiene su fundamento en las Comunidades Europeas completadas con las políticas y formas de cooperación establecidas por el presente Tratado...." (artículo 1 TUE) la integración europea avanza hacia la es tructuración paulatina de un ente político que aspira, por tanto, a una regulación constitucional mucho más amplia que la tradicional "constitución económica" hasta hace poco exclusiva.

Un elemento imprescindible de esta construcción son los derechos fundamentales garantizados por los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros en los que constituyen una limitación al poder político así como una pauta de comportamiento positivo hacia los ciudadanos.

Asumidos como principios generales del Derecho por la Unión Europea (UE), ésta hace suyo el compromiso de respetar "...los derechos fundamentales tal y como se garantizan en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, y tal y como resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros como principios generales del Derecho comunitario" (artículo 6 TUE). Ahora bien, con anterioridad a este evento, los Estados miembros de la Unión ya se encontraban internacionalmente vinculados por numerosos tratados internacionales de derechos humanos con sus propios mecanismos de supervisión de su cumplimiento. Destaca entre ellos, el citado CEDH por cuanto establece un auténtico mecanismo jurisdiccional obligatorio de interpretación y verificación ante el cual los particulares gozan de legitimación para denunciar violaciones de los derechos humanos en él reconocidos.

La asunción por parte de la UE de tales compromisos, junto a sus indudables efectos positivos, plantea también no pocos problemas jurídicos entre los que cabe destacar el relativo a la interpretación y extensión atribuible a los derechos fundamentales y la determinación de los órganos encargados de proceder a su delimitación y aplicación efectiva; tarea que, en último término, corresponde al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.

Esta situación genera un riesgo, ya expuesto doctrinalmente1, de fragmentación del Derecho internacional de los derechos humanos en el contexto europeo que se enmarcaría en el proceso más general de fragmentación del Derecho de gentes motivado por una mayor especialización de determinados sectores o por los ámbitos de aplicación diferenciados de determinados conjuntos normativos, principalmente como consecuencia de variados fenómenos de integración o de cooperación regional institucionalizada2.

En el ámbito de los instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos esta fragmentación es perceptible por la proliferación de órganos jurisdiccionales o quasi-jurisdiccionales que se ocupan de ello. Son variadas las jurisdicciones internacionales que, junto a las nacionales, están llamadas a garantizar una mayor protección de la persona humana y sus derechos frente a los excesos o las actuaciones del poder público o a sus inacciones o falta de reacción satisfactoria ante violaciones de sus derechos fundamentales procedentes de otros particulares; entre estos órganos destaca el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH).

El intento de consolidación de una dimensión de derechos humanos en la Unión Europea a raíz del Tratado de Ámsterdam3, no sólo contribuye potencialmente al fenómeno de fragmentación del Derecho internacional de los derechos humanos sino que también pone de relieve profundas contradicciones entre este objetivo y la naturaleza hasta ese momento esencialmente económica de esta Organización de integración.

La Carta de Derechos Fundamentales de la UE supone la consagración de esa nueva óptica de “derechos humanos” de la UE hasta ahora difícilmente apreciable incluso atendiendo a la jurisprudencia interpretativa y bienintencionada del Tribunal de Justicia. La cuestión que de inmediato surge es si estas disposiciones y declaraciones son suficientes para asegurar que la perspectiva del mercado único no siga siendo la que prevalezca en la acción jurisdiccional del Tribunal de Justicia.

En este trabajo, centrado básicamente en la política de asilo de la UE, analizaremos las diversas normas e iniciativas comunitarias relativas al derecho de asilo y protección de los refugiados para compararlas con los diferentes compromisos internacionales en la materia que vinculan a los Estados miembros y, según reiterada jurisprudencia, a la propia Unión Europea. Intentaremos valorar el objetivo normativo perseguido y su condicionamiento por factores exógenos a la norma jurídica para finalmente apreciar las posibilidades de una unidad en la interpretación de normas de derechos humanos y su aplicación a los refugiados en el Continente europeo. De no alcanzarse dicha unidad, nos encontraríamos ante una manifestación de la fragmentación del Derecho internacional de los derechos humanos en la UE, materializado en la existencia de varios estándares legales y varios órganos de interpretación y aplicación de los mismos, con resultados dispares que deben ser evitados.

Nuestro eje argumental se situará en suma en la contraposición entre las realizaciones normativas generadas por los intereses estatales, de acuerdo con la tradicional teoría del liberalismo intergubernamental, y los valores que formalmente guían la actuación de la UE, concretamente el respeto de los derechos humanos tal y como se consagran en las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros y en los tratados internacionales en la materia que les vinculan. Si la prioridad acordada a los intereses nacionales o a los principios que rigen la construcción comunitaria puede originar normas de contenido sensiblemente distinto, la interpretación dada a las mismas normas y a los mismos derechos por diferentes órganos jurisdiccionales pone igualmente de relieve la peligrosa contraposición entre intereses del mercado y valores últimos de la integración política europea4.

En esta línea, intentaremos poner de manifiesto ciertos indicios de avance en la vía de potenciación de los citados valores generados por la dinámica institucional. Un elemento destacado que juega a favor de esta tendencia es la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE respecto de la cual propugnamos una interpretación más amplia que la adoptada generalmente por la doctrina5. La consolidación de esta dimensión de derechos humanos de la UE se inscribe en la línea en expansión de estos valores en Organizaciones internacionales universales; para ello, dichas Organizaciones se han inspirado precisamente en los resultados positivos logrados en el ámbito de integración europea donde se pone de relieve que el respeto de los principios de democracia, Estado de Derecho y derechos humanos, no solamente contribuye a un desarrollo político de las sociedades afectadas sino también a una mejora económica y por tanto del bienestar material en las mismas6.

  1. PARÁMETROS NORMATIVOS INTERNACIONALES SOBRE PROTECCIÓN DE REFUGIADOS VINCULANTES PARA LOS ESTADOS MIEMBROS DE LA UNIÓN EUROPEA

    La Convención sobre el Estatuto del Refugiado de 1951 y su protocolo de 1967 constituyen la base de toda regulación nacional o regional en materia de derecho de asilo. Ambos, como también el Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH) forman parte del acervo de la Unión, según declaraba el Consejo en 19987. La UE debe respetar dicha regulación tanto porque todos los Estados miembros se encuentran vinculados por la misma, como porque expresamente así lo prevé el propio Tratado constitutivo en su artículo 63 TCE. Ya el antiguo artículo K.2.1 TUE adoptado en Maastricht establecía que,

    "Las cuestiones a las que se refiere el artículo K.1 se tratarán en el respeto del CEDH de 4.11.1950, y de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, de 28.7.1951, y teniéndose en cuenta la protección concedida por los Estados miembros a las personas perseguidas por motivos políticos"

    Con el Tratado de Ámsterdam la expresión "en el respeto (de)" se sustituye por la de "con arreglo a” pero desaparece la referencia expresa al CEDH. La sustitución de una expresión por otra carece, a nuestro juicio, de consecuencias ampliadoras ni restrictivas respecto del nivel mínimo de protección exigible8. Desde el punto de vista jurídico, el TCE se refiere a “otros tratados” junto a la mención expresa a la Convención de Ginebra y al Protocolo de 1967. Por otra parte, al comunitarizarse la competencia en materia de asilo, entendemos subsumida la previsión de respeto al CEDH en el tratamiento jurisprudencial clásico del TJCE, consagrado por el artículo 6.2 TUE. Sin embargo, resulta más preocupante la supresión de la referencia al Convenio de derechos humanos, no ya por sus efectos jurídicos cuanto por el ánimo que refleja de limitaciones mínimas al control estatal sobre los flujos de demandantes de asilo y su gestión “eficaz”.

    Aunque en 1997 el Consejo Europeo apelaba a todos los Estados miembros a realizar mayores esfuerzos en adherirse a instrumentos internacionales de derechos humanos y a asegurar el cumplimiento más exigente de los mismos9, lo cierto es que, en materia de asilo, éste perdió progresivamente su componente de protección para articularse en torno a la lógica de las medidas compensatorias; medidas tendentes a paliar los efectos de toda índole en los países receptores derivados de la llegada de demandantes de asilo, particularmente ante flujos masivos, y a equilibrar la situación entre todos ellos. El enfoque de tales medidas es pues claramente negativo: la afluencia de demandantes de asilo tiene efectos negativos sobre los Estados y hay que proteger a éstos y compensarles por los perjuicios de ello derivados. Los Estados miembros, ignorando sus obligaciones individuales asumidas en virtud de la Convención de Ginebra de 1951, comenzaron a adoptar un conjunto de decisiones, principalmente de soft law en el...

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