A vueltas con la responsabilidad por leyes contrarias al Derecho de la Unión Europea

• Date: 01 October 2022

Revista Española de Derecho Europeo

84 | Octubre – Diciembre 2022

pp. 9-57

Madrid, 2023

DOI:10.37417/REDE/num84_2022_1136

© Marcial Pons Ediciones Jurídicas y Sociales

© Emilio Guichot

ISSN: 1579-6302

Recibido: 14/11/2022 | Aceptado: 25/02/2023

LA REGULACIÓN LEGAL DE LA RESPONSABILIDAD

POR LEYES CONTRARIAS AL DERECHO DE

LA UNIÓN EUROPEA TRAS SU ENJUICIAMIENTO POR

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA

THE LEGAL REGULATION OF LIABILITY FOR LAWS CONTRARY TO

EUROPEAN UNION LAW AFTER THE COURT OF JUSTICE OF THE

EUROPEAN UNION RULING

Emilio Guichot*

RESUMEN: La aplicación del principio de responsabilidad del Legislador por infrac-

ciones del Derecho de la Unión Europea ha estado sometida en nuestro Derecho a

grandes vaivenes. El Tribunal Supremo consideró inicialmente que estas reclama-

ciones no eran equivalentes a las relativas a la responsabilidad del Legislador por

leyes inconstitucionales y, por ello, que no se requería aplicar los mismos requi-

sitos procesales ni sustantivos. Este planteamiento fue rechazado en la Sentencia

del Tribunal de Justicia de la Unión Europea Transportes Urbanos, a partir de

la cual el Tribunal Supremo comenzó a “igualar a la baja” el régimen procesal, sin

unicar, sin embargo, el régimen de fondo. El Legislador de las Leyes 39 y 40/2015

procedió a una regulación de la responsabilidad del Legislador la aplicación de

leyes contrarias a la Constitución y al Derecho de la Unión europea similar en sus

requisitos procesales, esta vez “igualando al alza”, y mantuvo un régimen sustan-

tivo dispar, más generoso en el primer caso y alineado con el requisito de ilega-

lidad grave sustantiva establecido como mínimo por el Tribunal de Justicia de la

Unión Europea. La Sentencia Comisión contra Reino de España de 28 de junio

de 2022 ha enjuiciado el régimen legal español, detectando las contradicciones

con el Derecho de la Unión de sus determinaciones procesales desde la perspec-

* Catedrático de Derecho administrativo. Universidad de Sevilla.

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tiva del principio de efectividad. Además, en cuanto a los requisitos de fondo, ha

optado por una novedosa interpretación de la articulación del estándar europeo

y las regulaciones nacionales. En el trabajo se lleva a cabo una valoración de esta

jurisprudencia y se añaden unas reexiones para el debate entre la diferencia

entre requisitos de fondo y procesales, la relación entre la “tutela primaria” y la

acción de responsabilidad o sobre el carácter objetivo o culposo de la responsabi-

lidad del Legislador.

PALABRAS CLAVES: Responsabilidad de los estados por infracción del derecho de

la Unión Europea; Requisitos procesales y sustantivos; Principios de efectividad

y equivalencia; Violación sucientemente caracterizada de una norma atributiva

de derechos; Tribunal de Justicia de la Unión Europea; Tribunal Supremo. Leyes

39 y 40/2015.

ABSTRACT: The application of the principle of responsibility of the Legislator for in-

fractions of EU Law has been subjected in Spain to great ups and downs. The Su-

preme Court initially considered that these claims were not equivalent to those re-

lating to the Legislator’s liability for unconstitutional laws and, therefore, that the

same procedural and substantive requirements did not need to be applied. This

approach was rejected in the Judgment of the Court of Justice of the European

Union Transportes Urbanos, from which the Supreme Court began to “equalize

downwards” the procedural regime, without unifying, however, the substantive

regime. The Legislator of Laws 39 and 40/2015 regulated the responsibility of the

Legislator for the application of laws in breach of the Constitution and Euroepan

Union Law in a similar way in its procedural requirements —this time “equali-

zing upwards—, and maintained a disparate substantive regime, more generous

in the rst case and aligned with the requirement of serious substantive illegality

established as a minimum by the Court of Justice of the European Union. The

Judgment of June 28, 2022, Commission against Kingdom of Spain, has analysed

the Spanish legal regime, detecting the contradictions of its procedural deter-

minations with the EU Law. In relation to the substantive requirements, it has

opted for a novel interpretation of the articulation of the European standard and

national regulations. In this paper, an assessment of this jurisprudence is carried

out and some reections are added for the debate between the difference between

substantive and procedural requirements, the relationship between “primary re-

medies” and the action of responsibility or on the objective or subjective nature

of the Legislator’s liability.

KEYWORDS: State liability for breaches of EU law; Procedural and substantive

requirements; Principles of effectiveness and equivalence; Breach sufciently

serious of a rule of law intended to confer rights on individuals; Court of Justice

of the European Union; Spanish Supreme Court; Laws 39 & 40/2015.

SUMARIO: INTRODUCCIÓN.—1. LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR IN-

FRACCIÓN DEL DERECHO DE LA UNIÓN: EL ESTADO DE LA CUESTIÓN

HASTA JUNIO DE 2022: 1.1. La consagración judicial del principio de respon-

sabilidad, la evolución en sus requisitos de fondo y los principios de equivalen-

cia, efectividad y autonomía procedimental. 1.2. Lo relativo de la distinción entre

requisitos sustantivos y procedimentales.—2. EL TRIBUNAL SUPREMO Y SU

LA REGULACIÓN LEGAL DE LA RESPONSABILIDAD POR LEYES CONTRARIAS AL DERECHO… 11

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RETICENCIA A APLICAR EL PRINCIPIO DE EQUIVALENCIA.—3. LA REGU-

LACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD POR LA APLICACIÓN DE LEYES CON-

TRARIAS AL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA POR EL LEGISLADOR DE

2015.—4. EL TRIBUNAL SUPREMO SE ADELANTA AL TJUE INTERPRETAN-

DO CON CARÁCTER GENERAL EL RÉGIMEN DE LAS LEYES 39 Y 40/2015.—

5. LA SENTENCIA DE 28 DE JUNIO DE 2022, C-278/20, COMISIÓN CONTRA

REINO DE ESPAÑA: 5.1.- El artículo 32.5 como “cláusula de cierre”. 5.2. La re-

gulación del “procedimiento” y su compatibilidad con el principio de efectividad.

5.2.1. El condicionamiento de la posibilidad de indemnización a la existencia de

una previa declaración de la Ley como contraria al Derecho de la Unión Europea.

5.2.2. La exigencia de que el particular perjudicado haya obtenido, en cualquier

instancia, una sentencia rme desestimatoria de un recurso contra la actuación

administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la infracción

del Derecho de la Unión Europea posteriormente declarada (y su entronque con

el nexo de causalidad). 5.2.3. Las disposiciones relativas al plazo para ejercitar la

acción y al período a tomar en consideración (y su entronque con el daño indem-

nizable). 5. La regulación de los requisitos “de fondo” y su compatibilidad con el

principio de equivalencia. Una reorientación del signicado de este principio.—6.

VALORACIÓN: 6.1. Las contradicciones “de bulto” de la regulación española de la

responsabilidad del Legislador con el DUE. 6.2. La nueva interpretación del prin-

cipio de equivalencia y la voluntad de “uniformar” el régimen de la responsabili-

dad de los Estados por infracción del DUE. 6.3. El debate entre “tutela primaria”

y “acción de responsabilidad”. 6.4. El debate sobre el carácter objetivo o culposo

de la responsabilidad del Legislador.—BIBLIOGRAFÍA

INTRODUCCIÓN

En un artículo publicado en esta misma Revista en 2016 analicé “la res-

ponsabilidad del Estado Legislador por infracción del Derecho de la Unión

Europea en la jurisprudencia y en la legislación españolas a la luz de los

principios de equivalencia y efectividad” 1. Bien podría decirse que el trabajo

que aquí se presenta constituye la segunda parte de aquel otro, una vez que

el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en adelante, TJUE) ha declarado

que la regulación de este género de responsabilidad contenida en las Leyes 39

y 40/2015, de 1 de octubre, no es acorde en diversos aspectos con el Derecho

de la Unión Europea (en adelante, DUE) 2 .

En efecto, este pronunciamiento conrma buena parte de los plantea-

mientos allí realizados, relacionados con la falta de acomodación del régimen

legal español al principio de efectividad, pero no el relativo a la aplicación del

principio de equivalencia. De esta manera, el TJUE sienta una jurisprudencia

de importancia capital, ya no solo en el plano interno español, en la medida

en que nuestra regulación legal ha de ser modicada en los aspectos que no

1 Guichot (2016).

2 Sentencia de 28 de junio de 2022, C-278/20, Comisión Europea contra Reino de

España.