Zusammenfassung
| Author | European Union Publications Office |
| Pages | 29-41 |
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Dieser Bericht wurde von der Europäischen Kommission, Generaldirektion für Beschäftigung, Soziale Angelegenheiten und Chancengleichheit finanziert und zu deren Gebrauch vorbereitet. Der Inhalt der vorliegenden Veröffentlichung spiegelt nicht unbedingt die Meinung oder die Haltung der Generaldirektion Beschäftigung, soziale Angelegenheiten und Chancengleichheit der Europäischen Kommission wider. Weder die Europäische Kommission noch andere Personen sind für die mögliche Verwendung der hier gegebenen Informationen verantwortlich.
Den politischen Hintergrund zu diesem Bericht gibt in erster Linie die Mitteilung „Modernisierung des Sozialschutzes für mehr und bessere Arbeitsplätze: Ein umfassender Ansatz, um dazu beizutragen, dass Arbeit sich lohnt” (KOM(2003) 842 endg.). Vier der sieben Empfehlungen in dieser Mitteilung bilden den Schwerpunkt dieses Berichts, nämlich: der Abbau von finanziellen Hindernissen, „Fallen“ und Hemmnissen in den Sozialschutzsystemen (Steuer- und Sozialleistungssysteme), die Relevanz bestimmter nicht-finanzieller Anreize (insbesondere Betreuungseinrichtungen, auch Arbeitsplatzqualität) und die Bedeutung der Koordinierung der Formulierung verschiedener Maßnahmen und Ziele, einschließlich der Wechselwirkung zwischen passiven Leistungssystemen und aktiven Arbeitsmarktmaßnahmen (Anforderungen hinsichtlich der Arbeitsplatzsuche und Ausbildung).
Dieser Bericht hat zum Ziel, diese Debatte über das Arbeitskräfteangebot auf zweierlei Weise aus der Geschlechterperspektive zu beleuchten. Erstens durch Rückblick auf einige wichtige, auf nationalstaatlicher Ebene vorgenommene politische Reformen der Systeme der sozialen Sicherung und der damit verbundenen Arbeitsmarktprogramme, die darauf abzielen, niedrige Einkommensgruppen in Beschäftigung zu bringen, und bei welchen es, soweit sich die politischen Ziele auf das Thema „Arbeit lohnend machen“ beziehen, hauptsächlich darum geht, Beschäftigung finanziell attraktiver zu machen als den Bezug von Sozialleistungen. In dieser Diskussion prüfen wir, ob die Politik die Geschlechtergleichstellung allgemein berücksichtigt (Gender Mainstreaming), und welche geschlechtsbezogenen Auswirkungen diese Reformen voraussichtlich haben werden.
Zweitens wenden wir uns den allgemeineren Anreizen und Barrieren zu, mit welchen diejenigen – nach wie vor zumeist Frauen – konfrontiert sind, die in Haushalten mit kleinen Kindern hauptsächlich für die Betreuung zuständig sind. Dabei gilt unser besonderes Augenmerk der Situation von Müttern in Haushalten mit niedrigem Einkommen (Steuern und Sozialleistungen, aktive Arbeitsmarktpolitik, Kinderbetreuung, etc.).
Dieser Bericht basiert auf den Berichten, die von den 30 Länderexperten des EGGSIE-Netzwerks erstellt wurden. Im ersten Abschnitt betrachten wir einige der jüngsten, auf Nationalstaatsebene erfolgten Reformen oder politischen Debatten zum Thema „Making Work Pay“ aus der Geschlechterperspektive. Dabei stützen wir uns auf die Berichte der fünfzehn vor 2004 beigetretenen Mitgliedstaaten sowie der fünf Nicht-EU-Mitgliedstaaten in diesem Netzwerk. Die Länderexperten für die zehn neuen Mitgliedstaaten haben zu diesem Teil des Berichts nicht beigetragen, weil sie zusätzlich die Aufgabe hatten zu evaluieren, inwieweit die von ihren jeweiligen Regierungen vorgelegten ersten Nationalen Aktionsplänen zur sozialen Inklusion durchweg die Geschlechtergleichstellung berücksichtigen1. Die Abschnitte 2-5 stützen sich auf Material aus allen 30 Ländern. In Abschnitt 2 prüfen wir die Regelungen für Mutterschafts- und Elternurlaub im Hinblick auf die berufliche Integration von Müttern und Vätern. Abschnitt 3 hat die Auswirkungen von Elternurlaub oder längerer Arbeitsmarktabwesenheit zur Kinderbetreuung auf die Teilnahmevoraussetzungen für aktive ArbeitsmarktmaßnahmenPage 30 und anderen Schulungsregelungen zum Gegenstand. Der Ausbau der Kinderbetreuung als entscheidende soziale Infrastruktur zur Beschäftigungsförderung der Eltern wird in Abschnitt 4 untersucht. Die Schlussfolgerungen daraus werden im Abschnitt 5 gezogen. Dabei kommen auch für die Nachfrageseite relevante Punkte hinsichtlich der Arbeitsplatzqualität zur Sprache, von denen abhängt, ob diejenigen, die in Niedrigeinkommenshaushalten hauptsächlich für die Betreuung zuständig sind (in der Regel die Mütter), ihr Beschäftigungsverhältnis langfristig aufrecht erhalten können.
Der politische Schwerpunkt von „Making Work Pay“ ist in den 20 Ländern (EU der 15 plus 5 Nicht-EU-Mitgliedstaaten), mit denen wir uns befassten, unterschiedlich. In Ländern mit eingeschränkter sozialer Sicherung für die Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter konzentrieren sich die politischen Debatten und Reformen zumeist auf den Ausbau der sozialen Sicherung, so etwa in Griechenland und Italien. Hinsichtlich der eingeschränkten sozialen Sicherung finden sich viele der neuen Mitgliedstaaten in ähnlicher Lage, wie sich etwa aus deren NAP/Inklusionsberichten für 2004, aber auch aus den von Bulgarien und Rumänien vorgelegten Berichten für den Beitritt zur EU ergab. Demgegenüber gab es in den Ländern mit umfassenderen Systemen der sozialen Sicherung Beispiele für jüngste Steuer-/Sozialleistungsreformen, die darauf abzielten, den Arbeitslosen, Inaktiven und Niedrigbezahlten bessere finanzielle Arbeitsanreize zu bieten. Die in den Länderberichten genannten und hier besprochenen Beispiele sind:
• Die Einführung von Steuergutschriften für Niedriglohnempfänger in Belgien, Frankreich und Großbritannien.
• Allgemeine Steuersenkungen in Luxemburg, Österreich und Island (und kürzlich auch in Italien).
• In einigen Ländern wurde das System der Arbeitslosenunterstützung (sei es durch Arbeitslosenversicherung und/oder Sozialhilfe) reformiert, indem die Voraussetzungen verschärft und/oder die Leistungen reduziert sowie strengere Anforderungen an die Arbeitssuche gestellt wurden (Dänemark, Deutschland, Frankreich, Niederlande, Österreich). In Irland erfolgte dies hauptsächlich dadurch, dass die Leistungen im Haushalt nicht erhöht wurden, wodurch einige positive Maßnahmen der letzten Zeit, die auf die Förderung der Integration in Beschäftigung und Ausbildung abzielten, unterminiert wurden. In Portugal wurde die Absicherung der Arbeitslosen ausgebaut, was jedoch mit strengeren Anforderungen an die Arbeitssuche einherging.
• In Norwegen wurden die Arbeitsunfähigkeitsrenten reformiert, um strengere Voraussetzungen zu stellen und die Wiedereingliederung in Beschäftigungsverhältnisse zu fördern. Dies war ein wichtiger Teil der Reform der sozialen Sicherung, die darauf abzielte, auf der Arbeitsangebotsseite mehr Anreize zu schaffen.
In den meisten dieser Länder gibt es das ausdrückliche politische Ziel, dass sich Arbeit lohnen soll bzw. dass die für Arbeitslose und Niedriglohnempfänger bestehenden Hindernisse und Armutsfallen beseitigt werden sollen. Dies war jedoch nicht überall der Fall. So spielte dieser Aspekt keine bedeutende Rolle für die Steuerreformen in Luxemburg. In Österreich wurden die Steuer- und Arbeitslosengeldreformen eingeführt, ohne dass es eine öffentliche politische Debatte über „Making Work Pay“ gab, und in Portugal standen bei der Reform der sozialen Sicherung der Arbeitslosen die Betrugsbekämpfung und die Schaffung eines gerechteren Systems im Vordergrund.
In den anderen Ländern in dieser Studie spielten Steuer- bzw. Sozialleistungsreformen jedoch nur eine kleine oder gar keine Rolle:
• In Griechenland konzentrieren sich die Maßnahmen, die Arbeitslosen bei der Arbeitssuche helfen sollen, auf Lohnsubventionen für die Arbeitsplatzschaffung und Maßnahmen, durch welche Teilzeitarbeit attraktiver werden soll.
• In Finnland gab es Vorschläge, Niedriglohnjobs zu subventionieren, die jedoch vorerst nicht weiterverfolgt werden.
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• In Italien wurde die vorgeschlagene Sozialleistungsreform zum Ausbau der sozialen Sicherung erneut vertagt. Da das System nur wenige erreicht, gibt es keine weit verbreiteten Probleme mit der Arbeitslosigkeitsoder Armutsfalle: Nur etwa ein Fünftel der Arbeitsuchenden erhält irgendeine Form von Sozialleistung, während die überwältigende Mehrheit auf die wirtschaftliche Unterstützung ihrer Familien angewiesen ist.
• In Bulgarien und Rumänien gibt es keine fortdauernde Debatte über „Making Work Pay“. Bei der Vorbereitung auf die EU-Mitgliedschaft geht es vielmehr darum, die rechtlichen und institutionellen Prozesse einzurichten und eine Wirtschafts- und Sozialpolitik zu entwickeln, die den Leitlinien und Anforderungen der EU genügt. Hier ist das Hauptthema der Ausbau der sozialen Sicherung und die Einführung von Arbeitsmarktprogrammen zur Besserung der Beschäftigungsfähigkeit.
• In Liechtenstein gibt es keine Debatte über „Making Work Pay“, und hinsichtlich der steigenden Sozialausgaben beginnt gerade erst eine Debatte über sozioökonomische Reformen.
• In Spanien liegt der Schwerpunkt bezüglich „Making Work Pay“ auf Maßnahmen für Mütter, denen die Vereinbarkeit von Arbeit und Familie ermöglicht werden soll.
• In Schweden sind Steuer-/Sozialleistungsreformen zum Thema „Making Work Pay“ zwar ein Dauerthema, das durch den EWR ausgelöst wurde, doch Reformen gab es bisher keine. Hier war die relevanteste Reform der letzten Zeit die Ausdehnung der Kinderbetreuungssubventionen, welche nach Einschätzung von Studien zum Thema weiter dazu beitragen wird, dass Mütter arbeiten wollen, insbesondere diejenigen aus Haushalten mit niedrigem Einkommen.
Allgemein fehlt es an Gender Mainstreaming oder Einschätzungen der Auswirkungen der umgesetzten oder durchgeführten Reformen. Dass es kein Gender Mainstreaming gibt, mag in einigen Fällen darauf hindeuten, dass es an einer politischen Verpflichtung zur Förderung der Geschlechtergleichstellung fehlt bzw. dass es zumindest an der Entwicklung und Implementierung geeigneter Verfahren zum Gender Mainstreaming fehlt. Es gibt einige Beispiele politischer Reformen, bei denen die Geschlechtergleichstellung stärker berücksichtigt wird, doch die Entwicklung ist noch sehr ungleichmäßig. Hier wird die Bedeutung des Geschlechts nur hinsichtlich bestimmter Gruppen anerkannt, in denen Frauen explizit oder implizit dominieren, etwa bei den Alleinerziehenden. Die Steuergutschriftreform in Großbritannien ist ein Beispiel dafür, dass die Politik sich vieler Implikationen der geschlechtsbezogenen Auswirkungen bewusst war, wobei diese Geschlechterperspektive aufgrund des Dialogs zwischen verschiedenen gesellschaftlichen Akteuren und dem Staat klarer gesehen wurde. Dennoch hielt die Regierung an einigen schwächeren Elementen des politischen Konzepts fest, auf welche im Dialog über die geschlechtsbezogenen Auswirkungen hingewiesen worden war. Dies zeigt, dass Einschätzungen der geschlechtsbezogenen Auswirkungen Probleme aufdecken können, die dann aber doch ungelöst bleiben, etwa weil sie mit anderen politischen Prioritäten im Konflikt stehen oder weil es am politischen Willen fehlt.
Zusammenfassung: Die auf Länderebene geführten politischen Debatten oder diskutierten Reformen zum Thema „Making Work Pay“, die in den Berichten der Länderexperten für 20 Länder diskutiert werden
BE: Einführung der Steuergutschrift für Arbeitseinkommen (CIBRAP), 2001
Reformen der Steuergutschrift für Arbeitseinkommen (CIBRAP), 2001 und Vorschläge für eine Reform des garantierten steuerfreien Einkommens [Income Guarantee Allowance]
DK: Im Rahmen der Reform, die mehr Menschen in Arbeit bringen soll, wurden die Sozialhilfeleistungen für Arbeitslose gesenkt, um größere finanzielle Arbeitsanreize zu geben
DE: Die „Hartz IV“ Reform von Arbeitslosengeld und Arbeitslosenhilfe
Ausbau der „Mini-Jobs“, für die keine soziale Sicherung gilt
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Zusammenfassung: Die auf Länderebene geführten politischen Debatten oder diskutierten Reformen zum Thema „Making Work Pay“, die in den Berichten der Länderexperten für 20 Länder diskutiert werden (cont.)
EL: Schwerpunkt der politischen Reform im Rahmen von „Making Work Pay“ sind Lohnsubventionen und die Schaffung von Teilzeitstellen
ES: Kernstück der „Making Work Pay“-Debatte sind Maßnahmen zur Vereinbarkeit von Arbeit und Familie
FR: Steuergutschriften für Beschäftigte (PPE) und der vorübergehende Weiterbezug von Sozialleistungen für Arbeitslose, die ein Beschäftigungsverhältnis eingehen (Intéressement)
Reform des Arbeitslosengelds und neue Subventionen für Arbeitgeber, die einen Arbeitslosen auf einer Mindestlohnstelle anstellen
IE: Seit langem bestehende Probleme sollen durch die nationale Armutsbekämpfungsstrategie zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeits- und Armutsfallen beseitigt werden, damit Arbeit sich lohnt
Haushaltsbezogener Ansatz des irischen Steuer-/Sozialleistungssystems
IT: Der Ausbau der sozialen Sicherung für Arbeitslose wurde erneut verschoben.
LU: Reform der persönlichen Steuer zur Reduzierung der ohnehin schon geringen Steuerbelastung, doch wenig Anreize für verheiratete Frauen, Beschäftigungsverhältnisse einzugehen
NL: „Making Work Pay“ durch Steuer/Sozialleistungsreform
Das neue niederländische „Arbeits- und Sozialhilfegesetz“ (Wet Werk en Bijstand, WWB) trat am 1. Januar 2004 in Kraft
AT: Die Steuerreform 2004-05 bringt geringere Steuerbelastungen für Kleinverdiener, wobei einige Steuersenkungen auf Familien mit niedrigem Einkommen abzielen
Die Reformen des Steuer-/Sozialleistungssystems zielen darauf ab, mehr Arbeitsanreize zu geben
PT: Reform der Sozialleistungen für Arbeitslose und Vorschläge, die Leistungen in höherem Maße von einer haushaltsbezogenen Bedarfsprüfung abhängig zu machen
FI: Umstrittene Vorschläge, die darauf abzielen, Billiglohnstellen zu schaffen und den Anteil der „arbeitenden Armen“ zu erhöhen, wurden verschoben
SE: Schweden – hohe Erwerbsquoten bei Frauen und Männern lassen vermuten, dass die Sozial- und Wirtschaftspolitik erreicht hat, dass Arbeit sich lohnt
GB: 2003 wurden die Sozialleistungen für erwerbstätige Eltern mit niedrigem Einkommen durch neue Steuergutschriften für Kinder und Erwerbstätige ausgeweitet
BG: Im Rahmen der Vorbereitungen auf die EU-Mitgliedschaft gibt es keine anhaltende Debatte zum Thema „Making Work Pay“ durch Steuer-/Sozialleistungsreformen
IS: Das Hauptelement der jüngsten Steuer-/Sozialleistungsreformen sind Steuersenkungen
LI: Wegen der guten Wirtschaftslage gibt es nur wenig Druck, eine Debatte über Steuer-/Sozialleistungsreformen zum Thema „Making Work Pay“ zu starten; die Erwerbsquote der Frauen ist jedoch gering
NO: Reformen des Arbeitslosengelds und der Arbeitsunfähigkeitsrenten zur Förderung der Wiedereingliederung in Beschäftigungsverhältnisse und „Mehr Inklusion im Arbeitsleben“ (die 2001 getroffene IAVereinbarung zwischen dem norwegischen Staat und den Sozialpartnern)
Eine neue Initiative zielt darauf ab, Einwanderer, die ethnischen Minderheiten angehören, in das Arbeitsleben einzugliedern
RO: Im Zusammenhang mit der EWR-Leitlinie 8 wurden mehrere Reformen umgesetzt, damit Arbeit sich lohnt. Außerdem gibt es den nationalen Plan zur Armutsbekämpfung sowie den Plan für soziale Inklusion
Hinweis: Die Länderexperten der zehn neuen Mitgliedstaaten wurden nicht gebeten, zu diesem Teil des Arbeitsprogramms beizutragen; vgl. dazu die in der Einleitung gegebene Erklärung.
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Die Vernachlässigung des Gender Mainstreaming bei der Politikgestaltung wiederholt sich in der mängelbehafteten Politikevaluierung, und die Wirksamkeit der Politik wird dadurch unterminiert, dass es am Gender Mainstreaming fehlt. So konzentrieren sich Beurteilungen häufig auf die kurzfristigen, sofortigen, finanziellen Anreize durch Steuer-/Sozialleistungsreformen, wobei die zur Verfügung stehenden Arbeitsplätze, die Arbeitbedingungen (Arbeitszeiten und Arbeitsplatzqualität) sowie die Kinderbetreuung und andere soziale Infrastrukturen wie Transport überhaupt nicht berücksichtigt werden. Weil man auf Haushalte als Gesamteinheit abstellt, werden die Unterschiede, die auf dem nach Geschlechtern getrennten Arbeitsmarkt hinsichtlich der Chancen und des Lebenszeiteinkommens in den Lebensläufen von Frauen und Männern bestehen, in der Regel ignoriert. Darüber hinaus werden längerfristige Überlegungen sowohl auf der Mikroebene (Lebensarbeitszeit und Einkommensprofile der Haushaltsmitglieder), als auch auf der Makroebene (soziale Integration, Arbeitskräftenachfrage und Arten der im Zuge der Reformen der sozialen Sicherung subventionierten Niedriglohnjobs) außer Betracht gelassen.
Durch Gender Mainstreaming bietet sich ein anderer Blickwinkel auf die ewige Debatte über die Höhe der Steuern und die Kosten der Systeme der sozialen Sicherung. Die einfache Frage lautet: Welche geschlechtsbezogenen Auswirkungen haben Steuersenkungen oder Kürzungen der Sozialleistungen? Tragen Frauen als im öffentlichen Dienst tätige Arbeitnehmer einen überproportionalen Teil der Kosten, wenn öffentliche Ausgaben gekürzt werden? Sind Steuerkürzungen der entscheidende Faktor, der bewirkt, dass sich die Arbeit für Frauen lohnt, oder wäre es effektiver, sich auf bessere Kinderbetreuung oder bessere soziale Infrastrukturen zu konzentrieren, damit die für die Betreuung Zuständigen es leichter haben, eine Beschäftigung zu finden, selbst wenn dazu Steuererhöhungen erforderlich sein sollten? Die in ganz Europa rückläufigen Geburtenraten könnten ein Anzeichen dafür sein, wie schwierig es ist, Arbeit und Familie miteinander zu vereinbaren. Dieses Phänomen allein könnte Grund genug sein, Steuer- und Sozialleistungsreformen unter dem allgemeineren Geschlechteraspekt zu sehen, anstatt eine verengte Diskussion darüber zu führen, dass Arbeit sich lohnen soll.
Ansprüche auf Mutterschutz und Elternurlaub bieten hauptsächlich auf zweierlei Weise einen Mechanismus zur beruflichen Eingliederung. Sie sind für Frauen ein Anreiz, eine Beschäftigung aufzunehmen bzw. bis zur Geburt eines Kindes Vollzeit zu arbeiten, um sich diesen Anspruch zu erwerben. Die im Rahmen des Beschäftigungsverhältnisses zustehenden Leistungen sind weitgehend vor Verschlechterung geschützt, während dies bei Frauen, die gezwungen sind, ihr Beschäftigungsverhältnis aufzugeben, um Zeit für die Kinderbetreuung zu haben, und dann neu auf den Arbeitsmarkt treten müssen, nicht der Fall ist.
Lange Urlaubsphasen können jedoch Risiken bergen, je nachdem, wie sie mit anderen politischen Maßnahmen und den Arbeitsmarktbedingungen zusammenspielen. Wenn Mütter langen Urlaub nehmen, Väter dagegen nicht, kann dies den Status der Frauen als „Zuverdiener“ verstärken. Dies kann für die Karriere einer Frau schädlich sein, weil sie Gefahr läuft, diskriminiert zu werden, etwa durch schlechtere Aufstiegschancen und geringeren Lebenszeitverdienst. Stellt man allein auf den Haushalt ab, so mag es kurzfristig finanziell nicht sinnvoll erscheinen, wenn die Frau anstelle eines längeren Urlaubs teure Kinderbetreuung in Anspruch nimmt. Betrachtet man jedoch die gesamte Lebenszeit der Frauen, so ist festzustellen, dass diese bei längeren Unterbrechungen ihrer Arbeitsmarktteilnahme unter Umständen finanzielle Nachteile erfahren.
Sind die Urlaubsansprüche dagegen zu kurz bemessen, so kann dies in anderer Weise einen Rückgang des Arbeitskräfteangebots bewirken. Junge Mütter scheiden unter Umständen ganz aus dem Arbeitsmarkt aus, anstatt den angebotenen kurzen Mutterschutzurlaub zu nehmen, weil sie nicht willens oder in der Lage sind, ihre Beschäftigung wiederaufzunehmen, solange ihr Kind noch sehr jung ist. Andererseits könnte es sein, dass Frauen aufgrund von Finanzdruck oder aus Angst um ihren Arbeitsplatz früher wieder in den Beruf zurückkehren müssen. In diesem Falle hätte man eine hohe Erwerbsquote der Mütter kleiner Kinder, die jedoch größtenteils auf Zwang zurückzuführen ist und nicht auf Maßnahmen, die Eltern besserePage 34 Chancen einräumen, die von ihnen gewünschte Lösung zu finden.
Die Auswirkungen der Elternurlaubsregelungen auf die Eingliederung und Wiedereingliederung von Müttern und Vätern sind davon abhängig, ob es sich um bezahlten Urlaub handelt, wie lang und flexibel der Urlaubsanspruch ist, ob Väter den Urlaub genauso in Anspruch nehmen können wie Mütter sowie davon, ob die Urlaubsregelung durch die staatliche Finanzierung der Kinderbetreuung ergänzt wird.
Der Mutterschutzurlaub ist in den verschiedenen Ländern einheitlicher geregelt als die Bestimmungen hinsichtlich des Elternurlaubs. In den meisten der 30 untersuchten Länder beträgt der gesetzliche Mutterschutz im Allgemeinen 14 bis 20 Wochen und ist mit einer hohen, einkommensbezogenen Zahlung (89-100%) verbunden. In Großbritannien, Estland, der Tschechischen Republik, Ungarn und der Slowakei sind die Mutterschutzzeiten länger, wobei dies im Falle Großbritanniens, der Tschechischen Republik und der Slowakei jedoch mit niedrigen Zahlungen verbunden ist. Zwei Länder – Island und Norwegen – trennen nicht zwischen Mutterschutz- und Elternurlaub. Dort ist es vielmehr so, dass ein Teil des Elternurlaubs der Mutter vorbehalten ist, ein weiterer Teil dem Vater, während der Rest jeweils von einem der Elternteile in Anspruch genommen werden kann.
Die gesetzlichen Elternurlaubsansprüche unterscheiden sich hinsichtlich der Länge des Urlaubs, der Höhe des finanziellen Ausgleichs und der Übertragbarkeit des Urlaubsanspruchs – ob also der Anspruch nur einem Elternteil zusteht oder der Familie und ob die Eltern selbst entscheiden können, wie sie den Urlaub untereinander aufteilen. Gesetzliche Ansprüche und hohe Lohnersatzzahlungen fördern die Inanspruchnahme. In neun Ländern ist der Elternurlaub jedoch unbezahlt, und in weiteren zehn Ländern sind die Zahlungen eingeschränkt. Elternurlaubsansprüche überschneiden sich mit anderen Maßnahmen, die Einfluss auf die Inanspruchnahme haben, wobei insbesondere das Angebot an Kinderbetreuungsmöglichkeiten eine wichtige Rolle spielt. Wenn es nur wenig Kinderbetreuungsmöglichkeiten gibt, kann ein langer Elternurlaub bewirken, dass sich der Ausstieg aus dem Arbeitsmarkt verzögert. Er trägt jedoch wenig dazu bei, dass das Beschäftigungsverhältnis am Ende des Urlaubs wieder aufgenommen wird. Die Inanspruchnahme wird auch durch andere Arbeitsplatzfaktoren beeinflusst: etwa ob die Firma zusätzlichen Elternurlaub oder andere Maßnahmen zur Vereinbarkeit von Beruf und Familie bietet und ob die innerbetriebliche Kultur Arbeitnehmer unterstützt und ermutigt, ihre Elternurlaubsansprüche wahrzunehmen, oder ob die Inanspruchnahme bestraft wird. Hohe Arbeitslosigkeit und allgemeiner Stellenabbau sind die Hauptfaktoren, die von der Inanspruchnahme des Elternurlaubs abschrecken. Dies wird in den Berichten aus etlichen der neuen Mitgliedstaaten als besonderes Problem hervorgehoben. Die Einschätzungen, in welcher Weise die Elternurlaubsregelungen die Rückkehr der Frauen ins Erwerbsleben in den verschiedenen Ländern beeinflussen, sind im Anhang zum Bericht zusammengefasst.
Die Flexibilität der Urlaubsregelungen ist ein zentraler Faktor für die Inanspruchnahme derselben durch Mütter und Väter. Schweden wird häufig als Beispiel für ein Elternurlaubssystem genannt, das sowohl großzügig als auch flexibel ist. Auch in vielen der anderen Länder in dieser Studie wird eine gewisse Flexibilität der Elternurlaubsregelungen eingeführt. Beispiele sind die Inanspruchnahme des Elternurlaubs auf Teilzeitbasis, die Möglichkeit, den Urlaub statt in einem Stück in Blöcken zu nehmen, sowie das Recht, den Urlaub aufzuschieben, und der Anspruch auf eine Reduzierung der Stundenzahl. Außerdem hat es in einigen Ländern eine Entwicklung gegeben, den Arbeitnehmern den Anspruch einzuräumen, mit dem Arbeitgeber auszuhandelnde, reduzierte oder flexible Arbeitszeiten beantragen zu können, wobei dieser Anspruch unabhängig vom Elternurlaub besteht.
Soweit flexible Elternurlaubsregelungen bestehen, werden diese nicht immer allgemein in Anspruch genommen. Dafür gibt es verschiedene Gründe, u.a. dass die Regelungen kompliziert sind oder am Arbeitsplatz Hindernisse bestehen. In gleicherPage 35 Weise hängt auch die Wirksamkeit der Regelungen, die dem Arbeitnehmer einen Anspruch einräumen, davon ab, wie die Regelung im Detail formuliert ist, aus welchen Gründen ein Antrag abgelehnt werden kann, und welche Widerspruchsrechte im Falle einer Ablehnung bestehen.
In dreizehn der in dieser Studie untersuchten Ländern haben Väter bei der Geburt keinen Anspruch auf Väterurlaub. In allen dreißig untersuchten Ländern können die Väter Elternurlaub nehmen, aber in den meisten Ländern gibt es für die Väter nur wenig Anreiz dafür. Der Grund ist, dass sich der Urlaubsanspruch entweder auf unbezahlten Urlaub bezieht oder an die Mutter übertragen werden kann. Dass der Anspruch verloren geht, wenn er nicht genutzt wird, motiviert nur wenige Väter. In den meisten Ländern nehmen nur wenig Männer ihren Elternurlaubanspruch wahr.
Will man die Inanspruchnahme durch Männer fördern, so kommt es darauf an, einen gesetzlichen Anspruch mit einem den Vätern vorbehaltenen, individuellen, nichtübertragbaren Element vorzusehen, welches mit einer hohen Lohnersatzleistung verbunden ist und eine gewisse Flexibilität hinsichtlich der Art der Inanspruchnahme bietet. Auch die Gepflogenheiten am Arbeitsplatz und die Arbeitskultur sind ein wichtiger Faktor, um mehr Väter zu motivieren, den Elternurlaub zu nehmen.
In den Ländern, in denen es einen individuellen oder dem Vater vorbehaltenen Anspruch gibt, der mit einer hohen Lohnersatzzahlung verbunden ist, nehmen mehr Männer den Elternurlaub in Anspruch. Dennoch nehmen sie auch in diesen Ländern wesentlich weniger Elternurlaub als Mütter. Die geringe Inanspruchnahme des Elternurlaubs durch Männer verstärkt die ungleiche Arbeitsteilung zwischen den Geschlechtern, bei welcher die Kinderbetreuung als „Frauenarbeit“ gesehen wird. Dies verstärkt wiederum die Diskriminierung auf dem Arbeitsmarkt, wo der Elternurlaub eine gewisse berufliche Wiedereingliederung der Mütter ermöglicht, die Mütter jedoch nach dem Elternurlaub Gefahr laufen, dass man ihnen an ihrem Arbeitsplatz geringere Weiterbildungs- und Aufstiegschancen gewährt.
Im Allgemeinen haben Elternteile, die Elternurlaub in Anspruch nehmen, formal Anspruch auf Teilnahme an aktiven Arbeitsmarktmaßnahmen, da sie ihren Status als Beschäftigte und den damit verbundenen Schutz und die Ansprüche beibehalten. Theoretisch sollten sie also nicht stärker durch Stellenabbau gefährdet sein und denselben Anspruch auf aktive Arbeitsmarktmaßnahmen haben wie andere, die von betriebsbedingter Kündigung und Arbeitslosigkeit bedroht sind. Tatsächlich sind jedoch diejenigen, die sich im Elternurlaub befinden, stärker von Stellenabbau und Kündigungsdruck betroffen, wo diejenigen, die man als freiwillig ausgeschieden einstuft, keinen Anspruch auf aktive Arbeitsmarktmaßnahmen haben.
In einigen Ländern sind die Voraussetzungen für aktive Arbeitsmarktmaßnahmen auf gemeldete Arbeitslose zugeschnitten. Damit wird die besondere Situation von Frauen, die sich in einem längeren Elternurlaub befinden, wie auch von auf den Arbeitsmarkt zurückkehrenden Frauen nicht berücksichtigt. Bei den neuen aktiven Arbeitmarktmaßnahmen in Deutschland, Irland und Großbritannien scheint sich das Problem der Vernachlässigung der Wiedereingliederungsprobleme zurückkehrender Frauen abzuzeichnen. In Deutschland konzentrierten sich die Arbeitslosenreformen 2003 auf aktive Arbeitsmarktprogramme für diejenigen, die Leistungen der Arbeitslosenversicherung in Anspruch nehmen, so dass es für zurückkehrende Frauen schwierig ist, die Teilnahmevoraussetzungen zu erfüllen. Ein ähnliches Problem zeigt sich in Irland, wo nur diejenigen, die Vollzeitarbeit suchen und dafür zur Verfügung stehen, Arbeitslosenunterstützung erhalten, so dass sich ein Großteil der Frauenarbeitslosigkeit hinterPage 36 dem Etikett „wirtschaftlich inaktiv“ versteckt, was den Zugang der Frauen zu Arbeitsmarktprogrammen beeinträchtigt. Das britische „New Deal“-Programm konzentriert sich auf Arbeitslose und Behinderte, die Sozialleistungen in Anspruch nehmen, sowie die Ehepartner der Sozialleistungsempfänger. Auf den Arbeitsmarkt zurückkehrende Frauen, deren Partner beschäftigt ist, sind von aktiven Arbeitsmarktprogrammen ausgeschlossen.
Beispiele für gute Praxis finden sich in einigen Ländern, in denen es speziell auf „Wiederkehrer“ wie auch auf arbeitslose Eltern zugeschnittene Maßnahmen gibt, zum Beispiel in Österreich und in Litauen. In Griechenland dagegen stehen alle aktiven Arbeitsmarktprogramme allen Arbeitslosen – nicht nur denjenigen, die Arbeitslosenunterstützung beziehen – offen, sofern sie sich bei den zuständigen Organisation melden.
Ähnliche Probleme zeigen sich hinsichtlich der Teilnahmevoraussetzungen für lebenslanges Lernen und andere Schulungen. Was die förmlichen Anspruchsvoraussetzungen angeht, so haben Eltern, die sich in einem längeren Elternurlaub befinden, oder Rückkehrerinnen Anspruch auf Teilnahme an Ausbildung/Weiterbildung (lebenslanges Lernen). Ausnahmen hiervon findet man in Deutschland, Irland und Island, wo die Teilnahme an Schulungsmaßnahmen davon abhängig ist, dass man Arbeitslosenunterstützung bezieht.
Es gibt jedoch unter Umständen „informelle Barrieren“, die Hindernisse schaffen, die der Inanspruchnahme der bestehenden Möglichkeiten entgegenstehen. Insbesondere betrifft dies die – hinsichtlich Preis, Öffnungszeiten oder Standort – knappen Kinderbetreuungsmöglichkeiten. Dies wurde in den Länderberichten für Spanien, Frankreich, Luxemburg, Portugal, Zypern, Polen und die Tschechische Republik als Hindernis für den Besuch von Schulungskursen angegeben.
Obwohl Initiativen im Bereich lebenslanges Lernen in den Beschäftigungsleitlinien mehr Bedeutung beigemessen wird, hat es bei der Chancengleichheit hinsichtlich der Initiativen für lebenslanges Lernen nur relativ wenig Fortschritte gegeben. Viele Maßnahmen konzentrieren sich auf diejenigen, die Vollzeit beschäftigt sind, und nicht auf Eltern, die wieder in den Arbeitsmarkt eingegliedert werden möchten. Darüber hinaus heben die Länderberichte für neun Mitgliedstaaten ausdrücklich hervor, dass es keine – oder nur eine eingeschränkte – Tradition des lebenslangen Lernens gibt (Österreich, Dänemark, Italien, Großbritannien, Tschechische Republik, Estland, Litauen, Liechtenstein), ein Problem, das auch im Länderbericht für Bulgarien genannt wird.
In manchen Ländern gibt es einige landesweite Programme, die sich ausdrücklich an Rückkehrerinnen wenden. In der zu Belgien gehörenden Region Flandern wurden zum Beispiel Guthaben eingeführt, die zu Karriereunterbrechungen oder zur Reduzierung der Arbeitszeit zu Schulungszwecken berechtigen, oder Teilzeitarbeitskräften einen Anspruch auf Bildungsurlaub einräumen. In Frankreich führt der neue soziale Kohäsionsplan die früheren Regelungen fort, wonach für diejenigen, die nach dem Elternurlaub eine Schulung machen, die Kinderbetreuung bezahlt wird und Elternurlaubszeiten bei der Berechnung des Schulungsanspruchs eingerechnet werden. Italiens neues Elternurlaubsgesetz sieht einen Anspruch auf bis zu einem Jahr unbezahlten Urlaub für lebenslanges Lernen vor. In Großbritannien und Litauen enthalten die neuen Landesstrategien für Kompetenz und lebenslanges Lernen ausdrücklich auf Rückkehrerinnen zugeschnittene Regelungen, während auf Zypern die zuständige Behörde besondere Schulungen für Rückkehrerinnen durchführt. In Deutschland dagegen wurden die Sonderbestimmungen für Rückkehrinnen aufgegeben, und Arbeitgeber erhalten keine Subventionen mehr, wenn sie Rückkehrer einstellen. Auch die Teilnahme an Weiterbildungsmaßnahmen wird nicht mehr bezahlt.
Während die meisten Länderprogramme am Beschäftigtenstatus anknüpfen, gewährt das Erwachsenenbildungsprojekt in Schweden denjenigen, die bislang nicht in den Genuss des oberen Drittels der Sekundarausbildung gekommen sind, Stipendien. 67% der Teilnehmer sind Frauen, und dies stellt einen potenziellen Wiedereingliederungsmechanismus für geringqualifizierte Frauen dar.
In manchen Ländern ist festzustellen, dass Gesetze oder Tarifverträge dahin gehen, die Arbeitgeber zu ermutigen, denjenigen, die nach einem Elternurlaub oder Ausstieg aus dem Arbeitsmarkt zurückkehren, Schulungen anzubieten. Zum Beispiel sehen in Spanien einige Tarifverträge Sonderklauseln vor, die Arbeitnehmern im Elternurlaub ZugangPage 37 zu Weiterbildungsmaßnahmen ermöglichen. In Portugal gibt es ein Gesetz, das Arbeitgeber verpflichtet, Rückkehrern Workshops anzubieten, in denen man sie schult bzw. ihre alten Kenntnisse wieder auffrischt. (Art. 48 des Arbeitsgesetzbuchs). Der Zugang dazu ist jedoch häufig davon abhängig, wann die Schulung stattfindet und ob eine Kinderbetreuung zur Verfügung steht. In Luxemburg berücksichtigen einige Unternehmen im Rahmen der vom Gleichberechtigungsministerium subventionierten positiven Maßnahmen das Geschlechterverhältnis beim lebenslangen Lernen ihres Personals. In Italien wurde 2002 ein Sonderfonds für Unternehmen eingerichtet, die Tarifverträge unterzeichneten, durch welche familienfreundliche Flexibilität sowie Schulung für nach einem Elternurlaub zurückkehrende Mütter und Väter gefördert wurde. Obwohl Finanzmittel zur Verfügung stehen, fehlt es allgemein an Flexibilität und/oder Schulungsplänen für die Wiederauffrischung der Kenntnisse, und es scheint, dass diese Themen die Unternehmen in Italien nicht interessieren.
Verfügbarkeit, Kosten, Vereinbarkeit von Öffnungszeiten und Arbeitszeiten wie auch die Qualität der Kinderbetreuungsdienste sind in den 30 Ländern verschieden. Qualitativ hoch stehende, bezahlbare Kinderbetreuungsdienste sind ein Hauptfaktor zur Förderung der Beschäftigung der für die Betreuung zuständigen Elternteile; in der Regel sind dies die Mütter. Die Auswirkungen der Kinderbetreuung auf das Arbeitskräfteangebot und die Kontinuität der Beschäftigung im Laufe des Erwerbslebens ist davon abhängig, wie die Kinderbetreuungspolitik mit anderen politischen Maßnahmen zusammenspielt. Dazu zählen Urlaubsregelungen, Steuer- und Sozialleistungsregelungen sowie die Arbeitsmarktpolitik, die Einfluss darauf haben, welche Löhne und Arbeitsbedingungen angeboten werden.
Allgemein ist das in Relation zur Nachfrage bestehende Angebot an Kinderbetreuungsplätzen für alle Altersgruppen in den fünf nordischen Ländern (Dänemark, Island, Finnland, Norwegen, Schweden), den Niederlanden und Slowenien am größten. Manche Länder – etwa Belgien, Frankreich und Italien – haben eine hohe Abdeckungsquote für Kinder über drei Jahre, jedoch nur ein sehr eingeschränktes Angebot für Kinder unter drei. In einigen Ländern gibt es wichtige regionale Unterschiede. So gibt es in Ostdeutschland eine besser ausgebaute Kinderbetreuung als in Westdeutschland, und ähnlich ist es in Norditalien im Vergleich zu Süditalien sowie in den urbanen Regionen Litauens im Vergleich zu den ländlichen Gebieten.
In den schon vor 2004 zur EU gehörenden Mitgliedstaaten wurde die Betreuung nicht zuletzt durch die in Barcelona gesetzten Ziele verbessert. Hinsichtlich Verfügbarkeit und Bezahlbarkeit besteht jedoch weiterhin großer Mangel.
Die neuen Mitgliedstaaten weisen weniger einheitliche Trends auf. In Polen, Bulgarien und der Slowakei ist das Kinderbetreuungsangebot zurückgegangen. Der Hauptgrund dafür sind die knappen Staatsausgaben. Eine ähnliche Umkehr hat es auch in anderen Ländern wie Bulgarien nach der Umstellung auf die Marktwirtschaft gegeben.
Das Kinderbetreuungsangebot für Kinder unter drei Jahren ist weiterhin wesentlich geringer als das für Kinder zwischen drei Jahren und dem Schulpflichtalter. Es ist nur wenig Zusammenhang zwischen dem Umfang des Angebots und der Länge und Finanzierung des Elternurlaubs im jeweiligen Land festzustellen. Die Kinderbetreuung für Kinder unter drei Jahren wird häufig im privaten Sektor angeboten, während es für ältere Vorschulkinder ein größeres staatliches Angebot und mehr öffentliche Gelder gibt.
Die Kosten der Kinderbetreuung werden in vielen Ländern als Hauptproblem gesehen. Es gibt jedoch einige wenige Ausnahmen. Die einzigen Länderberichte, die melden, dass die Kinderbetreuung nicht teuer und für Eltern mit geringem Einkommen umsonst oder in hohem Maße subventioniert ist, sind Schweden, Dänemark und Slowenien. Bei Angeboten des privaten Sektors sind die Kosten für die Eltern in der Regel höher als bei Angeboten im öffentlichen Sektor. In manchen Ländern steigen die Kosten schneller als die Löhne.
Mehrere Länder bieten für die Kinderbetreuung Subventionen oder einkommensbezogene Zuschüs-Page 38se, von denen jedoch einige nur für Haushalte mit niedrigem Einkommen und/oder für solche Personen in Frage kommen, die an bestimmten Arbeitsmarktmaßnahmen oder Schulungsprogrammen teilnehmen. In den meisten Ländern sind die Steuererleichterungen oder Zuschüsse so gestaltet, dass sie nur einen Teil der Kinderbetreuungskosten ausmachen. Somit ist in vielen Ländern die Kinderbetreuung für diejenigen, die nur eingeschränkte Verdienstaussichten haben, das Haupthindernis. Wo die Kosten für die Kinderbetreuung hoch sind, bietet dies Müttern einen Anreiz, den Elternurlaub zu verlängern und/oder (wo es solche gibt) Zuschüsse in Anspruch zu nehmen, die nichterwerbstätigen Betreuern kleiner Kinder gewährt werden.
Die Reduzierung des finanziellen Ertrags der Erwerbstätigkeit durch Kinderbetreuungskosten kann insbesondere für Alleinerziehende ein ernsthaftes Problem darstellen. Zusätzliche oder spezifische Maßnahmen, die sich gezielt an Alleinerziehende richten und welche die zusätzlichen Kosten und den zusätzlichen Zeitdruck berücksichtigen, mit denen diese Haushalte häufig konfrontiert sind, sind häufig ein wichtiges Mittel, um zu erreichen, dass die Arbeit sich auch für diese Eltern lohnt. Ausmaß und Form der zusätzlichen Hilfe für Alleinerziehende sind in den verschiedenen Ländern unterschiedlich geregelt. In einigen der neuen Mitgliedstaaten ist dies ein besonderes Problem.
In den meisten Ländern gibt es Probleme damit, dass die Öffnungszeiten der Kinderbetreuungseinrichtungen mit den Arbeitszeiten vieler Eltern nicht vereinbar sind. Selbst in Ländern, in denen Kinderbetreuung erhältlich und bezahlbar ist, bleibt dies ein Hauptproblem. Beispiele dafür sind Dänemark und Slowenien.
Es gibt einige Anzeichen dafür, dass in manchen Ländern die Öffnungszeiten verlängert wurden, um dem Bedarf berufstätiger Eltern entgegenzukommen. Die Ausweitung reicht jedoch noch nicht, um den langen oder flexiblen Arbeitszeiten gerecht zu werden, die an vielen Arbeitsplätzen von den Eltern verlangt werden. Im privaten Sektor beschäftigte Eltern bereitet dies in der Regel mehr Probleme als den im öffentlichen Dienst beschäftigten, wobei allerdings auch der öffentliche Sektor inzwischen längere oder variable Arbeitszeiten hat, zum Beispiel in Krankenhäusern.
In manchen Ländern passen auch die Schulzeiten nicht zu den Arbeitszeiten. In Frankreich zum Beispiel sind die Schulen mittwochs geschlossen, und während dieser Zeit werden drei Viertel der Dreibis Sechsjährigen von ihren Eltern betreut. In Lettland sind es die kurzen Schulzeiten (8.30 bis 11/12 Uhr für Fünf- bis Zehnjährige), die ebenfalls Kompatibilitätsprobleme aufwerfen. Die Betreuung nach der Schule ist noch unterentwickelt und scheint, soweit sie erhältlich ist, teuer zu sein. In Belgien zum Beispiel ist die nachschulische Betreuung recht weit verbreitet. Es werden jedoch häufig Gebühren dafür erhoben, und die Qualität der Betreuung kann recht dürftig sein. In Portugal wurde festgestellt, dass die private Kinderbetreuung hinsichtlich der Öffnungszeiten flexibler ist, was jedoch diejenigen benachteiligt, die sich diese nicht leisten können.
Manche Länder versuchen Einrichtungen aufzubauen, die die sich ändernden Arbeitsmuster berücksichtigen. So betreiben etwa in Finnland die Kommunen eine 24-Stunden-Tagesbetreuung, um auch für die Kinder von Schichtarbeitern Betreuung anzubieten. Bislang gibt es jedoch zu wenig derartige Plätze.
Die Betreuungsqualität steht in vielen Ländern inzwischen im Mittelpunkt der Debatte. Viele Staaten ergreifen derzeit Maßnahmen, um den Standard zu verbessern. Qualitätsprobleme können bewirken, dass Eltern davor zurückscheuen, die angebotene Betreuung in Anspruch zu nehmen, obwohl sie erhältlich wäre. In Rumänien wurde die Qualität der Kinderbetreuung als besonderes Problem hervorgehoben. In Belgien gibt es diesbezüglich Bedenken hinsichtlich der nachschulischen Betreuung, während dieser Punkt in Großbritannien einen besonderen Schwerpunkt der Nationalen Kinderbetreuungsstrategie darstellt.
In Ländern, in denen es keine Qualitätsprobleme gibt, etwa in Finnland und Schweden, geht es vor allem darum, den Wert und die Karrieremöglichkeiten der Betreuungskräfte zu verbessern, etwa durch höhere Gehälter und bessere Ausbildungsmöglichkeiten.
In der Kinderbetreuung arbeiten vorwiegend Frauen, und in den meisten Ländern ist die Arbeit schlecht bezahlt, weil angenommen wird, dies sei eine Tätigkeit, die geringe Qualifikationen erfordere. Dies trägt dazu bei, dass in einigen Ländern, so etwa in Groß-Page 39britannien und Deutschland, ein Mangel an Kinderbetreuungskräften besteht. Böte dieses Arbeitsfeld einen höheren Status sowie bessere Bezahlung und Karrierechancen, so würden dadurch nicht nur den Frauen bessere Arbeitsmöglichkeiten eröffnet, sondern dies trüge auch zur höheren Qualität der angebotenen Dienste bei.
• Allgemein war festzustellen, dass bei den verschiedenen Steuer- und Sozialleistungsreformen oder Debatten, die in letzter Zeit auf Länderebene zum Thema „Making Work Pay“ stattfanden, eine Gender-Mainstreaming-Perspektive entweder ganz fehlte, nur teilweise berücksichtigt wurde oder nur geringen Einfluss auf die Politik hatte. Die Länderberichte haben jedoch gezeigt, dass unterschiedliche potenzielle Auswirkungen auf die Geschlechter festzustellen sind, wenn man die Gender-Mainstreaming-Perspektive berücksichtigt.
• Soweit Maßnahmen unter dem Geschlechter aspekt betrachtet werden, beschränkt sich dies zumeist darauf, einige Zielgruppen zu erkennen, bei denen – explizit oder implizit – anerkannt ist, dass diesen vorwiegend Frauen angehören, etwa Alleinerziehende oder „Hinzuverdiener“ bei Ehepaaren. Lagebeurteilung und Politikgestaltung berücksichtigen nur selten die Arbeitsmarkt- und Haushaltsprozesse, auf welche diese Phänomene zurückzuführen sind. Hier ist ein wichtiger – und bekannter – Prozess, dass die geschlechtsbezogene Aufteilung der Zuständigkeit für die Betreuung zweierlei Folgen hat: Für Frauen besteht eine größere Wahrscheinlichkeit, Alleinerziehende oder „Hinzuverdienerin“ zu werden, wobei Frauen gleichzeitig durchschnittlich weniger gut in der Lage sind, eine gut bezahlte Beschäftigung zu finden.
• Selbst in den Fällen, wo eine die geschlechtsbezogenen Auswirkungen berücksichtigende Lagebeurteilung vorgenommen wurde, werden die festgestellten Probleme unter Umständen nicht angegangen, weil sie mit anderen politischen Prioritäten konkurrieren. So ist etwa durchaus bekannt, dass sich haushaltsbezogene Bemessungsgrundlagen hinsichtlich der Arbeitsanreize für „Hinzuverdiener“ negativ auswirken. Viele Regierungen weigern sich dennoch, dies bei ihren Steuer-/Sozialleistungsreformen zu berücksichtigen, weil sie Unterstützungsleistungen gezielt „der Familie“ als Gesamteinheit zukommen lassen möchten.
• Deshalb weist die Politik in den meisten Ländern nach wie vor Elemente auf, die das Ziel, dass sich Arbeit lohnen soll, hinsichtlich der Frauen unterminieren. Diese werden als „Hinzuverdienerinnen“ gesehen, die mit einem in einem Beschäftigungsverhältnis stehenden Mann zusammenleben, welcher der „Hauptverdiener“ der Familie ist. Und dieses Rollenverständnis wird durch die Politik noch verstärkt. Dies sind nicht einfach Nachwirkungen einer alten Politik, die in einer früheren Ära entwickelt wurden. Diese Annahmen und die Vernachlässigung des Gender Mainstreaming sind vielmehr bei einigen der jüngsten, in diesem Bericht diskutierten Reformen deutlich festzustellen.
• Die in den Steuer- und Sozialleistungssystemen enthaltenen Fallen für „Hinzuverdiener“, die darauf beruhen, dass die geschlechtsbezogenen Auswirkungen nicht bedacht werden, wirken den allgemeineren politischen Maßnahmen entgegen, die darauf abzielen sollen, dass sich die Arbeit für alle Arbeitslosen lohnt. An den Steuergutschriftreformen in Belgien, Frankreich und Großbritannien zeigen sich einige der Probleme der Politikgestaltung, die zu berücksichtigen sind, wenn man erreichen will, dass sich die Arbeit für Haushalte mit niedrigem Einkommen lohnt, ohne dass man vorhandene Fallen für den „Hinzuverdiener“ weiter ausbaut oder neue Fallen schafft.
• Das allgemein bekannte Kernproblem ist Folgendes: Wie kann man Haushalte mit niedrigem Einkommen vor Armut schützen, indem man ein angemessenes Mindesteinkommen garantiert, gleichzeitig aber dafür sorgt, dass sich die Arbeit lohnt? Die Hauptfrage ist, wie kann man Familien mit niedrigem Einkommen Mittel zur Verfügung stellen, um ihnen hinsichtlich der Kosten der Kindererziehung zu helfen, ohne dass die Grenzsteuersätze höher werden, wenn die Eltern eine Beschäftigung aufnehmen oder von Teilzeit- auf Vollzeitarbeit umstellen.
• Reformen, bei denen Familien mit niedrigem Einkommen, die Kinder haben, zusätzliche einkommensabhängige Hilfen geleistet werden, haben unter dem Gesichtspunkt des Gender Mainstreaming sowohl positive wie negative Auswirkungen. Die positive Auswirkung ist, dassPage 40 das höhere Einkommen der Betreuungsperson den Finanzdruck nimmt, ohne Rücksicht auf die Qualität die Arbeit oder der erhältlichen Kinderbetreuung eine Beschäftigung aufnehmen zu müssen. Andererseits gibt es jedoch insofern negative Auswirkungen, als sich durch die Reform die effektiven Grenzsteuersätze erhöhen, so dass „Fallen“ entstehen, welche Müttern mit niedrigen Einkommensaussichten den Eintritt in den Arbeitsmarkt erschweren.
• Eine der Lösungen, die von vielen Kampagnengruppen vorgebracht wird, die sich gegen Armut bzw. für die Gleichberechtigung der Frauen engagieren, ist, dass ein allgemeines (d.h. nicht einkommensabhängiges) Kindergeld das neutralste Umverteilungssystem darstellt, da es nur geringe Auswirkungen auf die Grenzsteuersätze hat. Die zusätzlichen Kosten, die eine allgemeine gegenüber einer einkommensbezogenen Leistung hat, können über das Steuersystem wieder hereingeholt werden, etwa indem man das Kindergeld bei Personen mit höherem Einkommen auf die Steuer anrechnet. Aus Gender-Mainstreaming-Perspektive erscheint die effektivste Methode, die Ressourcen den Kindern in den Niedrigeinkommenshaushalten zukommen zu lassen, dass man solche Leistungen/Gutschriften dem Elternteil gewährt, das den Großteil der täglichen Betreuung leistet, da diese Person in der Regel für die laufende Haushaltsführung und die die Kinder betreffenden Ausgaben zuständig ist.
• Kinderbetreuung und einige andere Maßnahmen zur Vereinbarkeit von Arbeit und Familie sind ausgebaut worden, und dies ist sicherlich eine positive Entwicklung zur Förderung der Erwerbstätigkeit der betreuenden Personen, damit sich die Arbeit auch für diese lohnt. Auch hier bestehen jedoch Risiken.
– Der Ausbau bezahlbarer Kinderbetreuung guter Qualität hält nicht Schritt mit den sich ändernden Annahmen, die den Systemen der sozialen Sicherung zugrunde liegen, namentlich, dass sich Mütter kleiner Kinder aktiv um Arbeit bemühen sollten, um so die Erwerbsquote der Frauen zu steigern. Die jüngsten Sozialhilfereformen in Deutschland und den Niederlanden sind Beispiele für Reformen, die darauf abzielen, den Ausbau der Kinderbetreuung auf die gestiegenen Anforderungen, die hinsichtlich der Arbeitssuche an die Betreuungspersonen gestellt werden, abzustimmen. Es wird zu beobachten sein, wie sich diese neue Politik entwickelt, aus der andere Mitgliedstaaten möglicherweise wichtige Lektionen lernen können.
– Es besteht die Gefahr, dass die Politik meint, das Problem nach dem jüngsten Ausbau der Kinderbetreuung gelöst zu haben, und nichts weiter unternimmt, obwohl das Kinderbetreuungsangebot weiterhin knapp ist und Arbeit und Familie immer noch schwer zu vereinbaren sind. Darüber hinaus zielen die meisten Maßnahmen nach wie vor vorwiegend auf Frauen ab, während die Inanspruchnahme des Elternurlaubs durch Männer und Arbeitszeitanpassungen unzureichend gefördert werden. Ausnahmen, die besondere Erwähnung verdienen, sind die Regelungen in Schweden und Norwegen, die einen Teil des Elternurlaubs allein dem Vater vorbehalten. Dies sind wichtige Initiativen, doch der den Vätern vorbehaltene Teil macht immer noch nur einen kleinen Teil des gesamten, einer Familie zur Verfügung stehenden Urlaubszeitraums aus. Die Auswirkungen dieser Systeme müssen evaluiert werden. Dabei ist zu untersuchen, ob sie sich langfristig auf die Förderung einer gleichmäßigeren Arbeitsteilung unter den Geschlechtern auswirken, etwa durch veränderte Einstellungen und Verhaltensweisen von Müttern, Vätern und Arbeitgebern hinsichtlich dessen, was „normale“ und „akzeptable“ Mutter- bzw. Vaterrollen sind.
– Die Auswirkungen langen Urlaubs auf die spätere Erwerbstätigkeit und das Einkommensprofil von Frauen sind zu beobachten.
• Vernachlässigt man das Gender Mainstreaming in den Debatten über „Making Work Pay“, so unterminiert dies nicht nur den Fortschritt der Geschlechtergleichstellung. Das Gender Mainstreaming bietet auch einen anderen Blickwinkel, auf dessen Grundlage effektivere politische Lösungen für ein breites Spektrum sozialer und wirtschaftlicher Ziele gefunden werden können. Gender Mainstreaming zeigt zum Beispiel den Zusammenhang zwischen Steuer-/Sozialleistungssystemen und Kinderbetreuungsdiensten, die potenziell negativen Auswirkungen von Steuersenkungen auf die Beschäftigung von Frauen im öffentlichen Dienst oder den eingeschränkten Nutzen der Lösungen, die derzeit vorgeschlagen werden, umPage 41 den sinkenden Geburtenraten entgegenzuwirken. Wenn man diese allgemeineren Zusammenhänge zur Kenntnis nimmt, so wird klar, dass die Reform von Steuern/Sozialleistungen eher unter der allgemeineren Geschlechterperspektive zu evaluieren ist als im eingeschränkten Rahmen der sich allein auf das Arbeitskräfteangebot beziehenden Debatten über „Making Work Pay“.
• Bei der Evaluierung von Reformen der sozialen Sicherung könnte eine Checkliste der Punkte, die hinsichtlich geschlechtsbezogener Unterschiede relevant sind, dazu beitragen, die Auswirkungen der Debatten über „Making Work Pay“ auf die verschiedenen Geschlechter zu verdeutlichen. Der Kasten unten enthält eine solche zusammengefasste Checkliste.
Eine Checkliste zur Beurteilung der geschlechtsbezogenen Auswirkungen von Reformen der sozialen Sicherung (Steuern/Sozialleistungen)
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Werden für beide Geschlechter typisch männliche Muster des Arbeitsmarktverhaltens als Norm zugrundege legt, oder berücksichtigt die Politik tatsächliche, aktuelle Muster des Arbeitsmarktsverhaltens und der Arbeitsmarktchancen von Frauen?
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Fördert die Reform innerhalb der Gesamteinheit Paar/Familie/Haushalt eine gerechtere Verteilung der Ressourcen und der Verhandlungsmacht zwischen Frau und Mann?
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Die Beurteilung sollte sich nicht allein darauf beschränken, wie viel an welche Art von Familieneinheit umverteilt wird. Relevant ist auch, woher die Ressourcen stammen, wer sie innerhalb der Familie erhält, welchem Zweck diese dienen sollen und als was die Transferleistung bezeichnet wird. Nur so kann man analysieren, ob die Umverteilung gerechtere Verhaltensnormen und -muster für die Beziehungen zwischen den Geschlechtern fördert, und zwar sowohl zuhause als auch außerhalb.
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Es kommt auf den Umfang an. Die Auswirkungen jeder Reform sind im Vergleich zu bereits bestehenden Mustern von Ungleichheiten im Geschlechterverhältnis zu sehen, das heißt im Verhältnis zu der Distanz, die auf dem Weg zur Gleichstellung der Geschlechter noch zurückzulegen ist.
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Die Auswirkungen auf „Kompetenzen“, d.h. die Fähigkeit von Männern und Frauen, längerfristige Sicherheit und Autonomie zu erreichen, sind aus einer dynamischen, die ganze Lebensspanne umfassenden Perspektive zu beurteilen.
Quelle: Nach Bennett (2002)2
• Debatten über Reformen von Steuern/Sozialleistungen und Maßnahmen zur besseren Vereinbarkeit von Arbeit und Familie, die darauf abzielen, dass Arbeit sich lohnen soll, dürfen die Probleme der anhaltenden geschlechtsbezogenen Diskriminierung sowie der geringen Arbeitsplatzqualität (niedrige Bezahlung, Unsicherheit, mit den Betreuungspflichten unvereinbare Arbeitszeiten) nicht aus den Augen verlieren, da diese bewirken, dass die für die Betreuung Zuständigen – in der Regel Frauen – geringere Chancen haben, dauerhaft erwerbstätig zu sein. Diese Probleme sind in den Debatten über die Reform von Steuern/Sozialleistungen, die bewirken sollen, dass Arbeit sich lohnt, stets zu berücksichtigen.
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[1] C. Fagan und G. Hebson (2004), Gender Mainstreaming and the Social Inclusion Process in the first National Action Plans (2004) of the 10 new Member States. Der Koordinatorenbericht des EU-Netzwerks von Experten in den Bereichen Beschäftigung, soziale Inklusion und Gleichstellung von Frauen und Männern (EGGSIE) für das Referat für Chancengleichheit, Generaldirektion Beschäftigung, Arbeitsbeziehungen und Soziale Angelegenheiten, Europäische Kommission, Brüssel, September.
[2] Bennett, F. (2002), ‘Gender implications of current Social Security reforms’, Fiscal Studies, Dezember 23(4), S. 559-585.
