Opinión nº C-256/11 of Tribunal de Justicia, September 29, 2011

• Resolution Date: September 29, 2011
• Issuing Organization: Tribunal de Justicia
• Decision Number: C-256/11

Ciudadanía de la Unión – Derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de un Estado miembro – Situación en la que el ciudadano de la Unión reside en el Estado miembro cuya nacionalidad posee – Requisitos para la concesión de un permiso de residencia a miembros de la familia nacionales de terceros países – Privación del disfrute efectivo de la esencia de los derechos vinculados al estatuto de ciudadano de la Unión – Acuerdo de Asociación CEE-Turquía – Cláusulas de “standstill” – Artículo 41 del Protocolo Adicional – Artículo 13 de la Decisión nº 1/80 del Consejo de Asociación

I – Introducción

1. La presente petición de decisión prejudicial, formulada por el Verwaltungsgerichtshof (Austria), se refiere, en esencia, a la interpretación del artículo 20 TFUE y al alcance de esta disposición tras las sentencias Ruiz Zambrano (2) y McCarthy. (3) 2. Dicha petición se suscitó en el marco de cinco procedimientos incoados ante el órgano jurisdiccional remitente, cada uno de ellos dirigido a obtener la anulación de las resoluciones de apelación que confirmaban la negativa del Bundesministerium für Inneres (Ministerio del Interior) a conceder una autorización de residencia a los demandantes en el litigio principal, acompañada en algunos casos de una orden de repatriación o de expulsión del territorio austriaco.

3. Estos cinco procedimientos tienen en común el hecho de que los demandantes en el litigio principal son nacionales de terceros países, miembros de la familia de ciudadanos de la Unión residentes en Austria y que desean vivir allí con estos últimos.

4. Estos procedimientos coinciden también en la circunstancia de que los ciudadanos de la Unión de que se trata nunca han hecho uso de su derecho a circular libremente y, para su sustento, no dependen de los demandantes en el litigio principal, miembros de su familia.

5. No obstante, los cinco asuntos del litigio principal presentan un cierto número de diferencias que se refieren fundamentalmente a) al carácter legal (asuntos Heiml, Kokollari) o ilegal (asuntos Dereci y Maduike) de la entrada en Austria; b) al carácter legal o ilegal de la residencia (a excepción de la demandante en el quinto asunto del litigio principal, la Sra. Dragica Stevic, los demás demandantes en el litigio principal estuvieron en situación irregular en Austria); c) al vínculo familiar que los une con el ciudadano o ciudadanos de la Unión de que se trata (cónyuge y padre de hijos de corta edad en el asunto Dereci; cónyuge en los asuntos Heiml y Maduike; hijo mayor de edad en los asuntos Kokollari y Stevic), así como d) a su eventual dependencia económica respecto de dichos ciudadanos de la Unión (estado de dependencia más o menos acentuado del nacional del país tercero en todos los asuntos, salvo en el asunto Maduike).

6. Más concretamente, en el primer asunto del litigio principal, el Sr. Murat Dereci, nacional turco, entró ilegalmente en Austria en noviembre de 2001 y contrajo matrimonio con una ciudadana austriaca en julio de 2003, con la que tuvo tres hijos menores nacidos en 2006, 2007 y 2008, todos de nacionalidad austriaca. Su solicitud de permiso de residencia, presentada en junio de 2004, fue examinada y desestimada tras la entrada en vigor, el 1 de enero de 2006, de la Ley austriaca de establecimiento y residencia (Niederlassung- und Aufenthaltsgesetz; en lo sucesivo, «NAG»), a tenor de la cual, los solicitantes de terceros países que pretendan obtener un permiso de residencia en Austria debe permanecer fuera del territorio de dicho Estado miembro mientras esperan la resolución de su solicitud. Las autoridades austriacas consideraron, por tanto, que, desde el 1 de enero de 2006, aun a la espera de la decisión relativa a su solicitud de permiso de residencia, el Sr. Dereci permanecía de forma ilegal en Austria. Dichas autoridades emitieron asimismo contra él una orden de expulsión que fue objeto de una apelación con efecto suspensivo que, en el momento de formularse la presente petición de decisión prejudicial, no ha sido resuelta. Según las explicaciones del órgano jurisdiccional remitente, aunque el Sr. Dereci haya indicado que podría ejercer una actividad por cuenta ajena o no de peluquería si se le concediera el permiso de residencia, las autoridades austriacas dudan de que disponga de los recursos suficientes para acogerse a la reagrupación familiar, puesto que los ingresos familiares no alcanzan efectivamente el importe legal requerido por las disposiciones de la NAG. Las autoridades austriacas consideraron igualmente que ni el Derecho de la Unión ni el artículo 8 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950 (en lo sucesivo, «CEDH»), obligaban a conceder al Sr. Dereci un permiso de residencia.

7. La demandante en el segundo asunto del litigio principal, la Sra. Vishaka Heiml, es nacional de Sri Lanka y se casó con un ciudadano austriaco en mayo de 2006. Tras beneficiarse de la expedición de un visado en enero de 2007, entró legalmente en Austria en febrero del mismo año. En abril de 2007, solicitó que le concediera un permiso de residencia como miembro de la familia de un nacional austriaco. Mientras que su marido tiene un empleo estable en Viena, la Sra. Heiml indicó que deseaba proseguir sus estudios superiores en un centro universitario de dicha ciudad en el que ya había sido admitida. No obstante, su solicitud de permiso de residencia fue denegada debido a que, tras la expiración de su visado, la Sra. Heiml habría debido permanecer en el extranjero a la espera de la decisión sobre su solicitud. Además, las autoridades austriacas consideraron, como en el asunto Dereci, que la Sra. Heiml no podía ampararse ni en el Derecho de la Unión ni en el artículo 8 del CEDH.

8. En el tercer asunto, el Sr. Alban Kokollari, originario de Kosovo, entró legalmente en Austria en 1984 con sus padres, entonces de nacionalidad yugoslava, cuando el sólo tenía dos años de edad. Gozó de un permiso de residencia hasta el año 2006, en el que solicitó su renovación por primera vez. Al no haber presentado determinados documentos, su solicitud fue denegada. En julio de 2007, el Sr. Kokollari presentó una nueva solicitud de permiso de residencia, aduciendo en particular que su madre, que ya contaba con la nacionalidad austriaca y estaba empleada en un servicio de limpieza, garantizaba su sustento, mientras que su padre recibía un subsidio de desempleo. La solicitud del Sr. Kokollari fue denegada debido a que, desde la desestimación de su primera solicitud de renovación en 2006, debería haber abandonado el territorio austriaco y permanecer en el extranjero a la espera de la respuesta a su solicitud presentada en julio de 2007. Por lo demás, las autoridades austriacas estimaron que el Sr. Kokollari no podía acogerse al Derecho de la Unión y no había invocado ninguna otra razón concreta que obligara a que se le expidiese un permiso de residencia. Al parecer, ya se había emitido una orden de expulsión.

9. En el cuarto asunto, el Sr. Izunna Emmanuel Maduike, nacional nigeriano, entró, al igual que el Sr. Dereci, de forma ilegal en Austria en 2003. Presentó una solicitud de asilo sobre la base de declaraciones falsas, cuya desestimación devino irrevocable en diciembre de 2005. Entretanto, el Sr. Maduike se casó con una ciudadana austriaca y solicitó, en diciembre de 2005, que se le expidiera un permiso de residencia. Su solicitud fue denegada debido a que había residido ilegalmente en Austria a la espera de la respuesta a su solicitud y a que, al haber cometido una infracción de las normas reguladoras del asilo, constituía una amenaza para el orden público que impedía que se le concediese tal permiso.

10. La Sra. Stevic, nacional serbia, que permanece en Serbia con su marido y sus hijos mayores de edad, es la demandante en el quinto asunto del litigio principal. El 5 de septiembre de 2007 solicitó un permiso de residencia en Austria para reunirse con su padre, que vive desde 1972 en dicho Estado miembro y que obtuvo la nacionalidad austriaca el 4 de septiembre de 2007. Según la Sra. Stevic y su padre, este último había pagado una ayuda mensual de 200 euros durante todos esos años y, una vez que ella estuviera en Austria, garantizaría el sustento de su hija. Las autoridades austriacas desestimaron la solicitud de la Sra. Stevic debido a que la ayuda mensual que recibió no podía considerarse una prestación de alimentos y, en relación con los importes establecidos en la NAG, los recursos de su padre serían insuficientes para permitir a la Sra. Stevic garantizar su sustento. Por lo demás, se consideró que ni el Derecho de la Unión ni el artículo 8 del CEDH obligaban a estimar la solicitud de reagrupación familiar presentada por la Sra. Stevic.

11. Al examinar estos asuntos, el órgano jurisdiccional remitente alberga dudas, habida cuenta de la sentencia Ruiz Zambrano antes citada, sobre las circunstancias en las que unos ciudadanos de la Unión se verían obligados, en el sentido de dicha sentencia, a abandonar el territorio de la Unión para acompañar a los miembros de su familia, nacionales de terceros países y, por tanto, quedarían privados del disfrute efectivo de los derechos que les confiere la ciudadanía de la Unión. Además, aun reconociendo que la Directiva 2004/38/CE (4) no es aplicable en los cinco asuntos del litigio principal, puesto que los ciudadanos de la Unión afectados no han ejercido su derecho a la libre circulación, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si esta Directiva, en la medida en que favorece el mantenimiento de la unidad familiar, no debería tenerse en cuenta de manera que se entienda que la mera imposibilidad de llevar una vida familiar en un Estado miembro podría tener el efecto de privar a los ciudadanos de la Unión de ejercer la esencia de los derechos que les confiere su estatuto. Además, en lo...