Comunicación de la Comisión — Directrices interpretativas del Reglamento (CE) n.o 261/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen normas comunes sobre compensación y asistencia a los pasajeros aéreos en caso de denegación de embarque y de cancelación o gran retraso de los vuelos, y se deroga el Reglamento (CE) n.o 2027/97 del Consejo sobre la responsabilidad de las compañías aéreas en caso de accidente, en su versión modificada por el Reglamento (CE) n.o 889/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo

• Section: comunicación
• Issuing Organization: Parlamento Europeo y Consejo de la Unión Europea

15.6.2016 ES Diario Oficial de la Unión Europea C 214/5

El Reglamento (CE) n.o 261/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de febrero de 2004, por el que se establecen normas comunes sobre compensación y asistencia a los pasajeros aéreos en caso de denegación de embarque y de cancelación o gran retraso de los vuelos, y se deroga el Reglamento (CEE) n.o 295/91 (1) (en adelante denominado «el Reglamento») entró en vigor el 17 de febrero de 2005. El Reglamento establece un nivel mínimo de normas de calidad con miras a la protección de los pasajeros, añadiendo una dimensión ciudadana importante a la liberalización del mercado de la aviación.

El Libro Blanco de la Comisión sobre el Transporte, adoptado el 28 de marzo de 2011 (2), mencionaba entre sus iniciativas la necesidad de «desarrollar una interpretación uniforme de la legislación de la UE sobre derechos de los pasajeros y una aplicación armonizada y eficaz que garanticen simultáneamente la competencia en condiciones de equidad para las empresas del sector y un nivel de protección europeo para los ciudadanos».

A continuación de este Libro Blanco, la Comisión ya ha adoptado las Directrices interpretativas del Reglamento (CE) n.o 1371/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo sobre los derechos y las obligaciones de los viajeros de ferrocarril (3).

En lo que se refiere al transporte aéreo, la Comunicación de la Comisión de 11 de abril de 2011 (4) señaló que las disposiciones del Reglamento se estaban interpretando de formas distintas debido a las zonas grises y lagunas existentes en el texto actual y a su aplicación no uniforme en los diversos Estados miembros. Además, reveló la dificultad que tienen los pasajeros para hacer valer sus derechos individuales.

El 29 de marzo de 2012, el Parlamento Europeo adoptó una resolución (5) en respuesta a la anteriormente mencionada Comunicación. El Parlamento destacó las medidas que consideraba esenciales para recuperar la confianza de los pasajeros, en particular la correcta aplicación de las normas vigentes por los Estados miembros y las compañías aéreas, la aplicación de medios de reparación suficientes y sencillos y proporcionar a los pasajeros información exacta sobre sus derechos.

A fin de clarificar los derechos y de asegurar una mejor aplicación del Reglamento por parte de los transportadores aéreos y el control de su aplicación por parte de los organismos ejecutivos nacionales, la Comisión presentó una propuesta de modificación del Reglamento (6). Los cambios propuestos tienen asimismo en cuenta la repercusión financiera en el sector de la aviación e incluyen por tanto determinadas medidas destinadas a limitar los costes. La propuesta está siendo examinada actualmente por el legislador de la UE. Con estas directrices interpretativas, la Comisión no pretende sustituir o complementar su propuesta.

El paquete «Legislar mejor» es uno de los diez ámbitos prioritarios de la Comisión Juncker y tiene como objetivo asegurar la eficacia de la actuación de la UE en cada fase del ciclo de elaboración de políticas, desde la planificación a la implementación, análisis y posterior revisión, como es el caso del presente Reglamento. Otro objetivo de la actual Comisión es fomentar un mercado interior más justo y profundo. El 11 de junio de 2015 (7), la Comisión afirmó que consideraría la adopción de directrices interpretativas a corto plazo para facilitar y mejorar la aplicación del Reglamento y para promover las mejores prácticas. La presente es una de las medidas propuestas en la Comunicación de 7 de diciembre de 2015«Una estrategia de aviación para Europa» (8).

La jurisprudencia ha contribuido decisivamente a la interpretación del Reglamento. En muchas ocasiones, los tribunales nacionales han solicitado del Tribunal de Justicia de la Unión Europea («el Tribunal») que clarifique determinadas disposiciones, incluidos aspectos clave del Reglamento. Sus sentencias interpretativas reflejan estado actual del derecho de la UE, que debe ser aplicado por las autoridades nacionales. Una evaluación llevada a cabo en 2010 (9) y una evaluación de impacto de 2012 (10) pusieron de manifiesto las abundantes sentencias dictadas por el Tribunal. Está claro por tanto que es necesario tomar medidas para asegurar la comprensión común y la correcta aplicación del Reglamento en toda la UE.

Con estas directrices interpretativas, la Comisión persigue explicar con mayor claridad varias disposiciones del Reglamento, en particular a la luz de la jurisprudencia del Tribunal (11), de forma que las normas actuales puedan aplicarse de forma más eficaz y coherente. Estas directrices están destinadas a resolver los problemas planteados con más frecuencia por los organismos nacionales de aplicación, los pasajeros y sus asociaciones, el Parlamento y los representantes del sector de la aviación y sustituyen la información anterior en forma de preguntas frecuentes y sus correspondientes respuestas, etc., publicada en el sitio web de la Comisión.

Las directrices no pretenden abarcar todas las disposiciones de forma exhaustiva, ni tampoco crean nuevas disposiciones legales. Conviene señalar asimismo que las directrices interpretativas se entenderán sin perjuicio de la interpretación del derecho de la Unión formulada por el propio Tribunal de Justicia (12).

Estas directrices también se refieren al Reglamento (CE) n.o 2027/97 del Consejo, de 9 de octubre de 1997, sobre la responsabilidad de las compañías aéreas en caso de accidente (13), en su versión modificada por el Reglamento (CE) n.o 889/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo (14), y al Convenio para la unificación de ciertas reglas relativas al transporte aéreo internacional (Convenio de Montreal) (15). El Reglamento (CE) n.o 889/2002 tiene un doble objetivo: primeramente, armonizar las legislación de la UE sobre la responsabilidad de las compañías aéreas respecto de los pasajeros y de sus equipajes con las disposiciones del Convenio de Montreal, en el que la UE es una de las partes contratantes, y, en segundo lugar, ampliar la aplicación de las reglas del Convenio a los servicios aéreos prestados en el territorio de un Estado miembro.

Las presentes directrices interpretativas deben servir para asegurar una mejor aplicación y ejecución del Reglamento actual.

El artículo 3, apartado 1, del Reglamento limita el ámbito de aplicación a los pasajeros que partan de un aeropuerto situado en el territorio de un Estado miembro sujeto a las disposiciones del Tratado y a los pasajeros que partan de un aeropuerto situado en un tercer país con destino a otro situado en el territorio de un Estado miembro sujeto a las disposiciones del Tratado, cuando el transportista aéreo encargado de efectuar el vuelo sea una compañía de la UE.

De conformidad con el artículo 355 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), el derecho de la UE no se aplica en los países y territorios enumerados en el anexo II del TFUE (16). En cambio, esos países y territorios están sujetos a acuerdos de asociación especiales establecidos de conformidad con la cuarta parte del TFUE. Además, de conformidad con las actas de adhesión de Dinamarca y del Reino Unido, no se aplica a las Islas Feroe, la Isla de Man, ni las Islas Anglonormandas. Por consiguiente, estos territorios se deben considerar terceros países a efectos del Reglamento (17).

Por otra parte, en virtud del artículo 355 del TFUE, las disposiciones de los Tratados se aplican en los departamentos franceses de ultramar, a saber, Guadalupe, la Guayana Francesa, Martinica, la Reunión y Mayotte, así como en San Martín, las Azores, Madeira y las Islas Canarias. Por consiguiente, estos territorios forman parte de un Estado miembro donde se aplica el Tratado con arreglo al Reglamento.

El Tribunal ha dictaminado que un viaje compuesto de un vuelo de ida y otro de vuelta no puede considerarse un vuelo único. El concepto de «vuelo» en la acepción del Reglamento debe interpretarse que consiste básicamente en una operación de transporte aéreo, es decir, una «unidad» de dicho transporte efectuado por una compañía aérea que fija su itinerario (18). Por consiguiente, el artículo 3, apartado 1, letra a), del Reglamento no es de aplicación en el caso de un viaje de ida y vuelta en el que los pasajeros que originalmente salieron de un aeropuerto situado en el territorio de un Estado miembro vuelven a dicho aeropuerto en un vuelo operado por una compañía que no es de la UE y partiendo de un aeropuerto situado en un país no integrado en la UE. El hecho de que los vuelos de ida y de vuelta formen parte de una misma reserva carece de efecto para la interpretación de esa disposición (19).

El artículo 3, apartado 1, letra b), del Reglamento estipula que se aplica a los pasajeros que partan de un aeropuerto situado fuera de la UE (es decir, en un tercer país) con destino a la UE cuando el vuelo sea operado por una compañía aérea que haya obtenido su licencia en un Estado miembro de la UE (transportista de la UE), a menos que disfruten de beneficios o compensación y de asistencia en ese tercer país.

Puede surgir la pregunta de si los pasajeros con destino a la UE desde un aeropuerto de un tercer país tienen derechos en virtud del Reglamento cuando ya disfrutaban de los siguientes derechos en virtud de la legislación de ese tercer país sobre derechos de los pasajeros:

1) beneficios (por ejemplo, bonos de viaje) o compensación (cuyo importe puede variar respecto del estipulado en el Reglamento), y

2) atención (por ejemplo, comida, bebidas, estancias en hotel y comunicaciones).

En este contexto, es importante la conjunción «y». Por ejemplo, cuando a los pasajeros de les ha proporcionado solamente uno de estos dos derechos (por ejemplo, beneficios y compensación con arreglo al apartado 1), siguen teniendo derecho a reclamar el otro (en este caso, la atención a que se refiere el apartado 2).

Cuando ambos derechos fueron otorgados en el punto de salida, o bien en virtud de la legislación...