Communications au JO nº T-347/16 of Tribunal General de la Unión Europea, July 28, 2017

• Resolution Date: July 28, 2017
• Issuing Organization: Tribunal General de la Unión Europea
• Decision Number: T-347/16

I - Introduzione

δός μοί (φησι) ποῦ στῶ καὶ κινῶ τὴν γῆν

(2) 1. Questa frase è attribuita al sapiente greco Archimede. Essa illustra la portata dei principi della leva da lui formulati.

2. Archimede viveva nella città siciliana di Siracusa. Non lontano da questa si trova la Rada di Augusta, una zona da molti anni gravemente inquinata da sostanze nocive. I tentativi di rimediare a tali danni ambientali hanno fornito l’occasione per le presenti domande di pronuncia pregiudiziale (3).

3. Certo, non si tratta qui di trovare un punto d’appoggio per spostare il mondo. Si pone però la questione di quali siano i presupposti della responsabilità per danni ambientali, vale a dire, più precisamente, se possano essere chiamati a rispondere soltanto gli autori del danno oppure anche soggetti possessori di terreni o esercenti un’attività industriale nella zona interessata.

4. Nella causa nazionale all’origine del procedimento C-378/08 si sostiene infatti che le autorità competenti hanno obbligato imprese operanti nella zona in questione al risanamento di danni ambientali, senza prima verificare e dimostrare l’esistenza di un nesso causale tra il comportamento di tali imprese ed il danno, ovvero l’esistenza di un dolo o di una colpa in capo ad esse.

5. Il giudice del rinvio solleva tale questione segnatamente in riferimento alla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 21 aprile 2004, 2004/35/CE, sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale (4) (in prosieguo: la «direttiva sulla responsabilità ambientale»). Occorre però anzitutto chiarire in che misura tale direttiva assuma rilievo con riguardo a danni che siano stati prevalentemente cagionati prima della sua entrata in vigore.

6. Ulteriori questioni traggono origine dai provvedimenti che hanno imposto misure per la riparazione dei danni. Le autorità competenti avrebbero ampiamente modificato, in un momento successivo, un progetto di bonifica già approvato, senza sentire in proposito le imprese interessate, senza svolgere alcuna istruttoria in merito alle conseguenze di tali modifiche e senza motivare tale modo di procedere. Si chiede pertanto se ciò sia compatibile con la direttiva sulla responsabilità ambientale.

7. Da ultimo viene sollevata una questione in materia di affidamento di appalti pubblici, con cui si chiede in presenza di quali presupposti la pubblica amministrazione possa affidare appalti riguardanti la progettazione e l’esecuzione di interventi di bonifica senza esperire una pubblica procedura di gara.

   II - Contesto normativo

8. I principi disciplinanti la politica ambientale della Comunità, e in particolare il principio «chi inquina paga», sono fissati all’art. 174 CE nei seguenti termini:

   La politica della Comunità in materia ambientale mira a un elevato livello di tutela, tenendo conto della diversità delle situazioni nelle varie regioni della Comunità. Essa è fondata sui principi della precauzione e dell’azione preventiva, sul principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente, nonché sul principio “chi inquina paga”.

   (...)

9. Alla luce delle finalità stabilite al suo art. 1, la direttiva sulla responsabilità ambientale è ispirata al principio «chi inquina paga»:

   La presente direttiva istituisce un quadro per la responsabilità ambientale, basato sul principio “chi inquina paga”, per la prevenzione e la riparazione del danno ambientale

   .

10. A norma del suo art. 3, n. 1, la direttiva si applica:

    a) al danno ambientale causato da una delle attività professionali elencate nell’allegato III e a qualsiasi minaccia imminente di tale danno a seguito di una di dette attività;

    b) al danno alle specie e agli habitat naturali protetti causato da una delle attività professionali non elencate nell’allegato III e a qualsiasi minaccia imminente di tale danno a seguito di una di dette attività, in caso di comportamento doloso o colposo dell’operatore

    .

11. L’art. 4 stabilisce alcune eccezioni all’applicabilità della direttiva. Il n. 5 di tale articolo è così formulato:

    La presente direttiva si applica al danno ambientale o alla minaccia imminente di tale danno causati da inquinamento di carattere diffuso unicamente quando sia possibile accertare un nesso causale tra il danno e le attività di singoli operatori

    .

12. Per quanto riguarda i costi delle misure di riparazione, l’art. 8, n. 1, stabilisce quanto segue:

    L’operatore sostiene i costi delle azioni di prevenzione e di riparazione adottate in conformità della presente direttiva

    .

13. La nozione di «operatore» viene definita all’art. 2, punto 6, nei seguenti termini:

    qualsiasi persona fisica o giuridica, sia essa pubblica o privata, che esercita o controlla un’attività professionale oppure, quando la legislazione nazionale lo prevede, a cui è stato delegato un potere economico decisivo sul funzionamento tecnico di tale attività, compresi il titolare del permesso o dell’autorizzazione a svolgere detta attività o la persona che registra o notifica l’attività medesima

    .

14. L’art. 16, n. 1, detta la seguente disciplina per l’emanazione di norme più rigorose da parte degli Stati membri:

    La presente direttiva non preclude agli Stati membri di mantenere o adottare disposizioni più severe in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale, comprese l’individuazione di altre attività da assoggettare agli obblighi di prevenzione e di riparazione previsti dalla presente direttiva e l’individuazione di altri soggetti responsabili

    .

15. All’art. 17, l’applicabilità ratione temporis della direttiva viene delimitata come segue:

    La presente direttiva non si applica:

    - al danno causato da un’emissione, un evento o un incidente verificatosi prima della data di cui all’articolo 19, paragrafo 1;

    - al danno causato da un’emissione, un evento o un incidente verificatosi dopo la data di cui all’articolo 19, paragrafo 1, se derivante da una specifica attività posta in essere e terminata prima di detta data;

    - (...)

16. L’art. 19, n. 1, fissa il termine di trasposizione:

    Gli Stati membri mettono in vigore le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla presente direttiva entro il 30 aprile 2007

    .

17. La domanda di pronuncia pregiudiziale nella causa C-378/08 fa inoltre riferimento alla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 31 marzo 2004, 2004/18/CE, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi (5), alla direttiva del Consiglio 14 giugno 1993, 93/37/CEE (6), che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori (7), ed alla direttiva del Consiglio 21 dicembre 1989, 89/665/CEE, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all’applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori (8), tutte riguardanti la materia degli appalti pubblici. Tuttavia, si può soprassedere in questa sede alla riproduzione di singole disposizioni di tali direttive.

    III - Situazione di fatto e domande di pronuncia pregiudiziale

    A - Causa C-378/08

18. Dalla domanda di pronuncia pregiudiziale presentata nella causa C-378/08 si desume la situazione di fatto illustrata qui di seguito.

19. La zona della Rada di Augusta è caratterizzata da fenomeni di inquinamento ambientale che hanno avuto origine, presumibilmente, già in epoche assai lontane, apparentemente non oltre l’immediato dopoguerra. In particolare, il fondale marino in tale zona risulta gravemente contaminato da sostanze nocive.

20. Nel periodo nel corso del quale si è presumibilmente prodotto l’inquinamento, nel sito della Rada di Augusta hanno operato, in parallelo o l’una di seguito all’altra, una pluralità di imprese industriali e petrolifere. Secondo le considerazioni svolte dal giudice del rinvio, ciò può avere la conseguenza di rendere impossibile il concreto accertamento di una responsabilità individuale di singole imprese per l’inquinamento.

21. In una serie di decisioni succedutesi nel tempo, l’amministrazione italiana ha imposto alle imprese attualmente operanti nelle vicinanze della Rada di Augusta l’obbligo di risanare il fondale marino contaminato. Per il caso di inottemperanza alle decisioni adottate, l’amministrazione ha minacciato le imprese interessate che avrebbe fatto eseguire i lavori di bonifica con oneri e costi a loro carico.

22. Le imprese chiamate a effettuare la bonifica esercitano attività che comportano l’utilizzo o la preparazione di sostanze inquinanti per l’ambiente.

23. Secondo le constatazioni del giudice del rinvio, l’amministrazione ha obbligato le imprese operanti nella Rada di Augusta a procedere al risanamento dei danni ambientali esistenti, senza distinguere tra l’inquinamento pregresso e quello attuale e senza accertare in quale misura ciascuna impresa fosse responsabile per il danno cagionato.

24. Le suddette decisioni sono state impugnate da alcune delle imprese interessate. Prima di sottoporre alla Corte le presenti domande di pronuncia pregiudiziale, il Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia aveva già dichiarato illegittime, con una serie di sentenze, varie delle decisioni impugnate, tra l’altro a motivo della violazione del principio comunitario «chi inquina paga». Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in veste di giudice d’appello, ha però giudicato legittimo il coinvolgimento delle imprese insediate nella Rada di Augusta, sospendendo pertanto nell’ambito di un procedimento l’esecuzione di una sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia.

25. Nel giudizio amministrativo all’origine del procedimento C-378/08, varie imprese operanti nella Rada di Augusta contestano una decisione adottata in data 20 dicembre 2007, la quale ha imposto loro l’obbligo di risanamento del fondale marino.

26. La bonifica del fondale marino deve essere effettuata sulla base di un progetto...