Conclusiones nº C-293/17 y C-294/17 of Tribunal de Justicia, Sala 2ª, July 25, 2018

• Resolution Date: July 25, 2018
• Issuing Organization: Sala Segunda
• Decision Number: C-293/17 y C-294/17

Procedimiento prejudicial - Medio Ambiente - Directiva 92/43/CEE - Conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres - Zona especial de conservación - Evaluación adecuada de los efectos de un proyecto sobre un lugar - Concepto de proyecto y de evaluación adecuada de las repercusiones en el lugar - Programa para la evaluación de las deposiciones de nitrógeno - Agricultura - Autorización de actividad - Fertilización - Pastoreo - Efectos acumulativos - Umbrales irrelevantes - Medidas para la mitigación del daño - Medidas compensatorias

Índice

1. Introducción

2. Marco jurídico

   1. Derecho de la Unión

      1. La Directiva hábitats

      2. La Directiva EIA

   2. Derecho neerlandés

3. Antecedentes del litigio y cuestiones prejudiciales

   1. Sobre las medidas neerlandesas para la reducción de las deposiciones de nitrógeno

   2. El asunto C293/17

   3. Sobre el asunto C294/17

   4. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia

4. Apreciación jurídica

   1. Sobre la cuestión prejudicial 2 en el asunto C294/17 - Autorización de proyectos con arreglo al PAS

      1. ¿Evaluación individual o evaluación global referida a un programa?

      2. Sobre los requisitos de una evaluación global en el marco de un programa para la coordinación de las deposiciones de nitrógeno

         1. Sobre los elementos relevantes de la evaluación

         2. Sobre la cantidad total de deposiciones de nitrógeno permitida

      3. Conclusión parcial

   2. Sobre las cuestiones prejudiciales 5 a 7a), en el asunto C293/17 y 3 a 5a), en el asunto C294/17 - Consideración de medidas independientes del proyecto

      1. Sobre las bases jurídicas

      2. Sobre las «medidas en la fuente» mencionadas en las resoluciones de remisión

      3. Sobre las medidas adoptadas en las zonas protegidas

      4. Sobre la evolución futura

      5. Conclusión parcial

   3. Sobre la cuestión prejudicial 1 en el asunto C294/17 - Umbrales y valores límite de deposiciones de nitrógeno

   4. Sobre las cuestiones prejudiciales 1 a 4a) y 8 en el asunto C293/17 - Obligación de evaluación del pastoreo y la fertilización

      1. Sobre la calificación de proyecto

         1. Sobre el concepto de proyecto

         2. Sobre la fertilización

         3. Sobre el pastoreo

         4. Conclusión parcial

      2. Sobre la integración en un proyecto global

         1. Sobre el concepto de proyecto único

         2. Sobre la modificación de las prácticas de fertilización

         3. Conclusión parcial

      3. Sobre la exoneración de la obligación de autorización

      4. Sobre la trasposición del artículo 6, apartado 2, de la Directiva hábitats

   5. Consideración final

5. Conclusión

1. Introducción

   1. Para gran número de tipos de hábitats naturales y especies protegidas, la agricultura no es solo una necesidad imperiosa, (2) sino también una de las principales causas del deterioro de estos bienes protegidos. Las presentes peticiones de decisión prejudicial ofrecen al Tribunal de Justicia la oportunidad de analizar esta situación en el caso de las deposiciones de nitrógeno en zonas protegidas de la Directiva hábitats, (3) los denominados lugares Natura 2000, situadas en los Países Bajos. Puede asegurarse que este procedimiento es de importancia similar al conocido asunto de la pesca del berberecho en el mar de Wadden, (4) planteado también por el Raad van State (Consejo de Estado) al Tribunal de Justicia.

   2. Según datos de la Agencia Europea de Medio Ambiente, en 2010 el 73 % de los lugares Natura 2000 de la Unión se vieron afectados por deposiciones excesivas de nitrógeno. (5) De ahí que las conclusiones del presente procedimiento quizás sean también de interés para otros Estados miembros. Surge también la cuestión de si dichas conclusiones serían extrapolables a otros efectos perjudiciales para la agricultura, como los derivados del uso de pesticidas.

   3. En concreto, se trata del hecho de que, en los Países Bajos, las deposiciones de nitrógeno de las distintas explotaciones agrícolas de determinadas zonas protegidas no son evaluadas individualmente, sino que se incluyen en un programa global que, sobre la base de un examen de cada zona protegida, determina la cantidad de deposiciones de nitrógeno autorizadas. Es necesario determinar no solamente la licitud de tal programa global, sino también si es compatible con la protección del lugar la toma en consideración de medidas para la reducción de las deposiciones de nitrógeno procedentes de otras fuentes y para el fortalecimiento de las zonas protegidas, así como futuras acciones. Por otra parte, procede analizar cómo han de integrarse la fertilización de tierras agrícolas y el pastoreo en el sistema de la evaluación adecuada.

   4. Quiero adelantar que la metodología basada en un programa global merece una valoración positiva, pero aún se requieren mejoras en lo que se refiere a su aplicación práctica.

2. Marco jurídico

   1. Derecho de la Unión

      1. La Directiva hábitats

      5. La protección de los lugares se regula en el artículo 6, apartados 1 a 4, de la Directiva hábitats, en los siguientes términos:

         1. Con respecto a las zonas especiales de conservación, los Estados miembros fijarán las medidas de conservación necesarias que implicarán, en su caso, adecuados planes de gestión, específicos a los lugares o integrados en otros planes de desarrollo, y las apropiadas medidas reglamentarias, administrativas o contractuales, que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales del Anexo I y de las especies del Anexo II presentes en los lugares.

         2. Los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas para evitar, en las zonas especiales de conservación, el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de las zonas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la presente Directiva.

         3. Cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. A la vista de las conclusiones de la evaluación de las repercusiones en el lugar y supeditado a lo dispuesto en el apartado 4, las autoridades nacionales competentes solo se declararán de acuerdo con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública.

         4. Si, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación de las repercusiones sobre el lugar y a falta de soluciones alternativas, debiera realizarse un plan o proyecto por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica, el Estado miembro tomará cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida. Dicho Estado miembro informará a la Comisión de las medidas compensatorias que haya adoptado.

         En caso de que el lugar considerado albergue un tipo de hábitat natural y/o una especie prioritarios, únicamente se podrán alegar consideraciones relacionadas con la salud humana y la seguridad pública, o relativas a consecuencias positivas de primordial importancia para el medio ambiente, o bien, previa consulta a la Comisión, otras razones imperiosas de interés público de primer orden.

      2. La Directiva EIA

      6. Asimismo, hay que hacer referencia al artículo 1, apartado 2, letra a), de la Directiva EIA, (6) que define un proyecto como «la realización de trabajos de construcción o de otras instalaciones u obras» (primer guion) y «otras intervenciones en el medio natural o el paisaje, incluidas las destinadas a la explotación de los recursos del suelo» (segundo guion).

   2. Derecho neerlandés

      7. Entre las disposiciones del Derecho neerlandés hay que destacar el artículo 2.4 de la Wet natuurbescherming (Ley sobre la protección de la naturaleza; en lo sucesivo, «WnB»), a cuyo tenor:

      1. Cuando la gestión de un espacio Natura 2000 lo exija, en interés de los objetivos de conservación, la Administración regional impondrá a todo aquel que, en su ámbito territorial, ejerza o se proponga ejercer una actividad, la obligación de:

      a. proporcionar toda la información relativa a esa actividad;

      b. adoptar todas las medidas preventivas o de restauración que resulten necesarias;

      c. ejercer esa actividad de conformidad con las disposiciones contenidas en las medidas antes mencionadas, o

      d. renunciar a esa actividad o poner fin a la misma.

      2. Cuando la protección de un espacio Natura 2000 haga necesaria la ejecución inmediata de una decisión en el sentido del apartado 1, la Administración regional podrá notificar su decisión verbalmente a aquel que ejerce o se propone ejercer la actividad en cuestión. La Administración regional consignará la decisión por escrito en el plazo más breve posible y la remitirá o la entregará a los interesados.

      3. [...].

      4. Está prohibida la realización de cualquier acto que incumpla alguna de las obligaciones enumeradas en los apartados 1 o 3.

3. Antecedentes del litigio y cuestiones prejudiciales

   8. En 118 de los 162 lugares Natura 2000 de los Países Bajos se producen excesivas deposiciones de nitrógeno en tipos de hábitats y ecosistemas de especies protegidas sensibles al nitrógeno. La principal fuente de emisión de nitrógeno es la agricultura.

   9. Las presentes peticiones de decisión prejudicial versan sobre dos órdenes de problemas distintos relacionados con las medidas neerlandesas para limitar las deposiciones de nitrógeno en dichos lugares. Por una parte, se trata de dilucidar si se debe limitar la fertilización y el pastoreo por parte de las explotaciones agrícolas existentes (7) y, por otra, si se pueden autorizar nuevas explotaciones. (8) A. Sobre las medidas neerlandesas para la reducción de las deposiciones de nitrógeno

   10. La excesiva contaminación por nitrógeno de las...