Case nº T-458/17 of Tribunal General de la Unión Europea, Sala Novena ampliada, November 26, 2018

• Resolution Date: November 26, 2018
• Issuing Organization: Sala Novena ampliada
• Decision Number: T-458/17

Recurso de anulación - Derecho institucional - Retirada del Reino Unido de la Unión - Acuerdo que establecerá la forma de su retirada - Artículo 50 TUE - Decisión del Consejo por la que se autoriza la apertura de negociaciones con el Reino Unido relativas a la celebración de dicho acuerdo - Ciudadanos del Reino Unido que residen en otro Estado miembro de la Unión - Acto de trámite - Acto no recurrible - Falta de afectación directa - Inadmisibilidad

En el asunto T-458/17,

Harry Shindler, con domicilio en Porto d’Ascoli (Italia), y las demás partes demandantes cuyos nombres figuran en anexo,(1) representados por el Sr. J. Fouchet, abogado,

partes demandantes,

contra

Consejo de la Unión Europea, representado por los Sres. M. Bauer y R. Meyer, en calidad de agentes,

parte demandada,

que tiene por objeto un recurso basado en el artículo 263 TFUE por el que se solicita la anulación de la Decisión (UE, Euratom) del Consejo, de 22 de mayo de 2017, por la que se autoriza la apertura de negociaciones con el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte relativas a un acuerdo en el que se establecen las modalidades de su retirada de la Unión Europea (documento XT 21016/17), incluido el anexo de esta Decisión en el que se establecen las directrices de negociación de dicho acuerdo (documento XT 21016/17 ADD 1 REV 2).

EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Novena ampliada),

integrado por el Sr. S. Gervasoni (Ponente), Presidente, los Sres. L. Madise, R. da Silva Passos, la Sra. K. Kowalik-Bańczyk y el Sr. C. Mac Eochaidh, Jueces;

Secretario: Sra. M. Marescaux, administradora;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 5 de julio de 2018;

dicta la siguiente

Sentencia

Antecedentes del litigio

1 El 23 de junio de 2016, los ciudadanos del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte votaron en referéndum a favor de que su país se retirase de la Unión Europea.

2 El 13 de marzo de 2017, el Parlamento del Reino Unido adoptó la European Union (Notification of Withdrawal) Act 2017 [Ley de 2017 relativa a la Unión Europea (Notificación de Retirada)], mediante la que se autorizaba a la primera ministra a notificar la intención del Reino Unido de retirarse de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 50 TUE, apartado 2.

3 El 29 de marzo de 2017, la primera ministra del Reino Unido notificó al Consejo Europeo la intención de este Estado miembro de retirarse de la Unión y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom) (en lo sucesivo, «acto de notificación de la intención de retirarse»).

4 Mediante Declaración del mismo día, el Consejo Europeo señaló que había recibido el acto de notificación de la intención de retirarse.

5 El 29 de abril de 2017, el Consejo Europeo adoptó unas orientaciones en las que definía el marco de las negociaciones previstas en el artículo 50 TUE y establecía las posiciones y los principios generales que la Unión defendería durante las negociaciones.

6 El 22 de mayo de 2017, el Consejo de la Unión Europea adoptó, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 50 TUE, en relación con el artículo 218 TFUE, apartado 3, y sobre la base de una recomendación de 3 de mayo de 2017 de la Comisión Europea, la Decisión por la que autorizaba a esta a abrir las negociaciones con el Reino Unido relativas a la celebración de un acuerdo en el que se establezcan las modalidades de su retirada de la Unión y del Euratom (en lo sucesivo, por un lado, «acuerdo que establecerá la forma de su retirada» y, por otro, «Decisión impugnada»).

7 La Decisión impugnada designa a la Comisión como negociador de la Unión (artículo 1) y precisa que las negociaciones habrán de llevarse a cabo a la luz de las orientaciones adoptadas por el Consejo Europeo y conforme a las directrices de negociación que figuran en anexo a dicha Decisión (artículo 2).

8 El anexo de la Decisión impugnada (documento XT 21016/17 ADD 1 REV 2) recoge las directrices de negociación para la primera fase de las negociaciones, en la medida en que tratan, en particular, sobre los derechos de los ciudadanos, una liquidación financiera única, la situación de los productos comercializados y el resultado de los procedimientos basados en el Derecho de la Unión, las otras cuestiones administrativas relativas al funcionamiento de la Unión y la gobernanza del acuerdo que establecerá la forma de su retirada.

Procedimiento y pretensiones de las partes

9 Mediante demanda registrada el 21 de julio de 2017, los demandantes, el Sr. Harry Shindler y las demás partes demandantes cuyos nombres figuran en anexo, interpusieron el presente recurso.

10 Mediante escrito separado, presentado en la Secretaría del Tribunal el 16 de octubre de 2017, el Consejo propuso una excepción de inadmisibilidad con arreglo al artículo 130, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General.

11 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 20 de octubre de 2017, la Comisión solicitó al Tribunal que autorizara su intervención en el presente litigio en apoyo de las pretensiones del Consejo, conforme al artículo 143 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General.

12 El 30 de noviembre de 2017, los demandantes presentaron en la Secretaría del Tribunal sus observaciones acerca de la excepción de inadmisibilidad.

13 A propuesta de la Sala Novena, el Tribunal decidió, de conformidad con el artículo 28 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, remitir el asunto a una Sala ampliada.

14 A propuesta del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Novena ampliada) decidió, de conformidad con el artículo 130, apartado 6, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, iniciar la fase oral del procedimiento, limitada a la admisibilidad del recurso.

15 En la vista de 5 de julio de 2018 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas que les formuló el Tribunal.

16 Los demandantes solicitan al Tribunal que:

- Anule la Decisión impugnada, incluidas las directrices de negociación que figuran en anexo.

- Condene en costas al Consejo, incluidos los honorarios de abogado por importe de 5 000 euros.

17 El Consejo solicita al Tribunal que:

- Declare la inadmisibilidad manifiesta del recurso.

- Condene en costas a los demandantes.

18 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 5 de septiembre de 2018, los demandantes aportaron una prueba nueva, en el sentido del artículo 85 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, en relación con la cual se ofreció al Consejo la oportunidad de pronunciarse.

Fundamentos de Derecho

19 El Consejo sostiene que el recurso, que se basa en el artículo 263 TFUE, es manifiestamente inadmisible, puesto que la Decisión impugnada no es impugnable por una persona física o jurídica y los demandantes carecen tanto de interés en ejercitar la acción como de legitimación para impugnar dicha Decisión.

20 Los demandantes rebaten las alegaciones del Consejo y consideran que el recurso es admisible.

Sobre la admisibilidad del recurso

21 El Tribunal considera oportuno pronunciarse sobre el carácter impugnable de la Decisión impugnada y sobre la legitimación de los demandantes en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, y examinar, a este respecto, si la Decisión impugnada los afecta directamente. Más concretamente, es preciso examinar si la Decisión impugnada produce directamente efectos en la situación jurídica de los demandantes.

22 El Consejo sostiene que no puede interponerse recurso de anulación contra la Decisión impugnada, dado que, respecto de los demandantes, se trata de una medida preliminar o de naturaleza preparatoria, que tiene como objetivo preparar el acuerdo que establecerá la forma de su retirada, previsto en el artículo 50 TUE. A su parecer, el hecho de autorizar a la Comisión a abrir negociaciones en nombre de la Unión y a llevarlas a cabo a la luz de las orientaciones adoptadas por el Consejo Europeo y conforme a las directrices de negociación en anexo no afecta a la situación jurídica de los demandantes, que no cambió tras la adopción de la Decisión impugnada.

23 El Consejo alega además que los demandantes carecen de legitimación en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, dado que la Decisión impugnada no los afecta directamente. El Consejo considera, en particular, que la Decisión impugnada no produce ningún efecto en la situación jurídica de los demandantes. En primer lugar, no fue la Decisión impugnada la que activó el procedimiento previsto en el artículo 50 TUE, sino el acto de notificación de la intención de retirarse. Si el Consejo no hubiese adoptado la Decisión impugnada, el procedimiento previsto en el artículo 50 TUE habría seguido su curso y, transcurridos dos años desde el acto de notificación de la intención de retirarse, el Reino Unido habría abandonado la Unión sin un acuerdo que hubiera establecido la forma de su retirada. En segundo lugar, la Decisión impugnada tampoco «ratificó» el acto de notificación de la intención de retirarse, y se limitó a extraer las consecuencias de esta decisión nacional, sin producir ningún efecto en los derechos de los demandantes. Con independencia de la adopción de la Decisión impugnada, el Reino Unido seguirá siendo miembro de la Unión hasta la fecha en que se retire y los demandantes seguirán disfrutando de los derechos que les confieren los Tratados en virtud de dicha membresía. No será hasta que finalice el procedimiento previsto en el artículo 50 TUE que los derechos de los demandantes podrían verse afectados, con un alcance que además no resulta posible prever.

24 Los demandantes sostienen que puede interponerse recurso de anulación contra la Decisión impugnada. Alegan asimismo que su legitimación deriva del hecho de que son ciudadanos del Reino Unido expatriados y ciudadanos de la Unión, que residen en otro Estado miembro de esta y que, debido a la denominada legislación «15 years rule» (regla de los 15 años), se les privó de su derecho de voto en el referéndum de 23 de...