Case nº C-723/17 of Tribunal de Justicia, Sala 1ª, June 26, 2019

• Resolution Date: June 26, 2019
• Issuing Organization: Sala Primera
• Decision Number: C-723/17

Procedimiento prejudicial - Directiva 2008/50/CE - Artículos 6, 7, 13 y 23 - Anexo III - Evaluación de la calidad del aire - Criterios que permiten declarar la superación de los valores límite de dióxido de nitrógeno - Mediciones realizadas mediante puntos de muestreo fijos - Elección de los emplazamientos adecuados - Interpretación de los valores medidos en los puntos de muestreo - Obligaciones de los Estados miembros - Control jurisdiccional - Intensidad del control - Facultad de requerimiento

En el asunto C-723/17,

que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Tribunal Neerlandófono de Primera Instancia de Bruselas, Bélgica), mediante resolución de 15 de diciembre de 2017, recibida en el Tribunal de Justicia el 29 de diciembre de 2017, en el procedimiento entre

Lies Craeynest,

Cristina Lopez Devaux,

Frédéric Mertens,

Stefan Vandermeulen,

Karin De Schepper,

ClientEarth VZW

y

Brussels Hoofdstedelijk Gewest,

Brussels Instituut voor Milieubeheer,

con intervención de:

Belgische Staat,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),

integrado por el Sr. J.-C. Bonichot (Ponente), Presidente de Sala, y la Sra. C. Toader y los Sres. A. Rosas, L. Bay Larsen y M. Safjan, Jueces;

Abogado General: Sra. J. Kokott;

Secretario: Sra. M. Ferreira, administradora principal;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 10 de enero de 2019;

consideradas las observaciones presentadas:

- en nombre de las Sras. Craeynest y Lopez Devaux, los Sres. Mertens y Vandermeulen, la Sra. De Schepper y ClientEarth VZW, por el Sr. T. Malfait y la Sra. A. Croes, advocaten;

- en nombre de Brussels Hoofdstedelijk Gewest y Brussels Instituut voor Milieubeheer, por los Sres. G. Verhelst y B. Van Weerdt, advocaten, y el Sr. I.-S. Brouhns, avocat;

- en nombre del Gobierno checo, por los Sres. M. Smolek y J. Vláčil y la Sra. L. Dvořáková, en calidad de agentes;

- en nombre del Gobierno neerlandés, por las Sras. M.K. Bulterman y M.A.M. de Ree, en calidad de agentes;

- en nombre de la Comisión Europea, por el Sr. E. Manhaeve y la Sra. K. Petersen, en calidad de agentes;

oídas las conclusiones de la Abogado General, presentadas en audiencia pública el 28 de febrero de 2019;

dicta la presente

Sentencia

1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación, por una parte, de los artículos 4 TUE, apartado 3, y 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, en relación con el artículo 288 TFUE, párrafo tercero, y, por otra parte, de los artículos 6, 7, 13 y 23 y del anexo III de la Directiva 2008/50/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008, relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa (DO 2008, L 152, p. 1).

2 Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre las Sras. Lies Craeynest y Cristina Lopez Devaux, los Sres. Frédéric Mertens y Stefan Vandermeulen, la Sra. Karin de Schepper y ClientEarth VZW, por una parte, y Brussels Hoofdstedelijk Gewest (Región de Bruselas-Capital, Bélgica) y Brussels Instituut voor Milieubeheer (Instituto para la Gestión del Medio Ambiente de Bruselas, Bélgica), por otra, en relación con la obligación de elaborar un plan de calidad del aire para la zona de Bruselas (Bélgica) y de instalar los puntos de muestreo legalmente exigidos para controlar la calidad del aire.

Marco jurídico

3 A tenor de los considerandos 2, 5 a 7 y 14 de la Directiva 2008/50:

(2) Con el fin de proteger la salud humana y el medio ambiente en general, es particularmente importante combatir las emisiones de contaminantes en la fuente y determinar y aplicar medidas de reducción de emisiones más eficaces a nivel local, nacional y comunitario. En este sentido es preciso evitar, prevenir o reducir las emisiones de contaminantes de la atmósfera nocivos, y fijar los objetivos oportunos aplicables al aire ambiente, teniendo en cuenta las normas, las directrices y los programas correspondientes de la Organización Mundial de la Salud.

[…]

(5) La evaluación de la calidad del aire ambiente debe efectuarse con un enfoque común basado en criterios de evaluación comunes. Esa evaluación debe tener en cuenta el tamaño de las poblaciones y los ecosistemas expuestos a la contaminación atmosférica. Procede por lo tanto clasificar el territorio de los Estados miembros por zonas o aglomeraciones que reflejen la densidad de población.

(6) Cuando sea posible, deben aplicarse técnicas de modelización que permitan interpretar los datos puntuales en función de la distribución geográfica de la concentración, lo que podría servir de base para calcular el grado de exposición colectiva de la población residente en la zona.

(7) Para asegurar que la información recabada sobre la contaminación atmosférica es suficientemente representativa y comparable en todo el territorio de la Comunidad, es importante utilizar, para la evaluación de la calidad del aire ambiente, técnicas de medición normalizadas y criterios comunes en cuanto al número y la ubicación de las estaciones de medición. Pueden asimismo emplearse, para la evaluación de la calidad del aire ambiente, técnicas distintas de las mediciones, razón por la que es preciso definir los criterios para el uso de esas técnicas y determinar el grado de exactitud que se exige de las mismas.

[…]

(14) Las mediciones fijas deben ser obligatorias en las zonas y aglomeraciones donde se rebasen los objetivos a largo plazo para el ozono o los umbrales de evaluación para otros contaminantes. La información de las mediciones fijas podrá ir acompañada de técnicas de modelización y/o de mediciones indicativas que permitan interpretar los datos puntuales en función de la distribución geográfica de las concentraciones. También debe autorizarse el uso de técnicas de evaluación suplementarias con la finalidad de reducir el número mínimo requerido de puntos de muestreo fijos.

4 El artículo 1 de la Directiva 2008/50 prevé:

La presente Directiva establece medidas destinadas a:

1) definir y establecer objetivos de calidad del aire ambiente para evitar, prevenir o reducir los efectos nocivos para la salud humana y el medio ambiente en su conjunto;

2) evaluar la calidad del aire ambiente en los Estados miembros basándose en métodos y criterios comunes;

3) obtener información sobre la calidad del aire ambiente con el fin de ayudar a combatir la contaminación atmosférica y otros perjuicios y controlar la evolución a largo plazo y las mejoras resultantes de las medidas nacionales y comunitarias;

[…]

5 El artículo 2 de esta Directiva dispone:

A los efectos de la presente Directiva se entenderá por:

[…]

3) “nivel”: concentración de un contaminante en el aire ambiente o su depósito en superficies en un momento determinado;

4) “evaluación”: cualquier método utilizado para medir, calcular, predecir o estimar los niveles;

5) “valor límite”: nivel fijado con arreglo a conocimientos científicos con el fin de evitar, prevenir o reducir los efectos nocivos para la salud humana y el medio ambiente, que debe alcanzarse en un período determinado y no superarse una vez alcanzado;

[…]

17) “aglomeración”: conurbación de población superior a 250 000 habitantes o, cuando tenga una población igual o inferior a 250 000 habitantes, con una densidad de población por km² que habrán de determinar los Estados miembros;

[…]

20) “indicador medio de exposición”: nivel medio, determinado a partir de las mediciones efectuadas en ubicaciones de fondo urbano de todo el territorio de un Estado miembro, que refleja la exposición de la población; se emplea para calcular el objetivo nacional de reducción de la exposición y la obligación en materia de concentración de la exposición;

[…]

23) “ubicaciones de fondo urbano”: lugares situados en zonas urbanas cuyos niveles sean representativos de la exposición de la población urbana en general;

24) “óxidos de nitrógeno”: suma en partes por mil millones en volumen de monóxido de nitrógeno (óxido nítrico) y dióxido de nitrógeno, expresada en unidades de concentración másica de dióxido de nitrógeno (μg/m³);

25) “mediciones fijas”: mediciones efectuadas en emplazamientos fijos, bien de forma continua, bien mediante un muestreo aleatorio, con el propósito de determinar los niveles de conformidad con los objetivos de calidad de los datos;

[…]

6 El artículo 4 de la Directiva 2008/50 establece:

Los Estados miembros designarán zonas y aglomeraciones en todo su territorio. En todas esas zonas y aglomeraciones deberán llevarse a cabo actividades de evaluación y gestión de la calidad del aire.

7 A tenor del artículo 5, apartado 1, de esta Directiva:

Los umbrales superior e inferior de evaluación especificados en la sección A del anexo II se aplicarán al dióxido de azufre, el dióxido de nitrógeno y los óxidos de nitrógeno, las partículas (PM¹⁰ y PM2,5), el plomo, el benceno y el monóxido de carbono.

Cada zona o aglomeración se clasificará en relación con esos umbrales de evaluación.

8 El artículo 6 de dicha Directiva, con el título «Criterios de evaluación», dispone:

1. Los Estados miembros evaluarán la calidad del aire ambiente en relación con los contaminantes que se indican en el artículo 5 en todas sus zonas y aglomeraciones, de conformidad con los criterios fijados en los apartados 2, 3 y 4 del presente artículo y de acuerdo con los criterios establecidos en el anexo III.

2. En todas las zonas y aglomeraciones donde el nivel de contaminantes a que se refiere el apartado 1 rebase el umbral superior de evaluación establecido para esos contaminantes, la evaluación de la calidad del aire ambiente se efectuará mediante mediciones fijas. Esas mediciones fijas podrán complementarse con técnicas de modelización y/o mediciones indicativas con el fin de aportar información adecuada sobre la distribución espacial de la calidad del aire ambiente.

3. En todas las zonas y aglomeraciones donde el nivel de contaminantes a que se...