Conclusiones del Abogado General Sr. M. Szpunar, presentadas el 3 de junio de 2021.

• Jurisdiction: European Union
• Date: 03 June 2021
• Court: Court of Justice (European Union)

Edizione provvisoria

CONCLUSIONI DELL’AVOCATO GENERALE

MACIEJ SZPUNAR

presentate il 3 giugno 2021 (1)

Causa C‑35/20

Syyttäjä

contro

A

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Korkein oikeus (Corte suprema, Finlandia)]

«Rinvio pregiudiziale – Diritto dei cittadini dell’Unione di circolare liberamente nel territorio degli Stati membri – Articolo 21 TFUE – Obbligo, a pena di sanzione, di essere munito di una carta d’identità o di un passaporto al momento dell’attraversamento della frontiera di uno Stato membro – Direttiva 2004/38/CE – Articoli 4 e 5 – Attraversamento della frontiera marittima di uno Stato membro su un’imbarcazione da diporto – Regolamento (CE) n. 562/2006 (codice frontiere Schengen) – Allegato VI – Regime penale di giorni-ammenda – Calcolo dell’ammenda in funzione della capacità di pagamento dell’autore della violazione – Proporzionalità»

I. Introduzione

1. Un cittadino dell’Unione europea attraversa una frontiera marittima nazionale a bordo di un’imbarcazione da diporto nell’ambito di un viaggio di andata e ritorno fra due Stati membri, ossia la Finlandia e l’Estonia, senza essere munito di documenti di viaggio.

2. È in tale contesto che si inseriscono le questioni pregiudiziali sollevate dal Korkein oikeus (Corte suprema, Finlandia), le quali vertono, in sostanza, sulla questione se gli Stati membri possano imporre ai cittadini dell’Unione l’obbligo, penalmente sanzionato, di essere muniti di una carta d’identità o di un passaporto in corso di validità al momento dell’attraversamento della frontiera di uno Stato membro. La Corte è parimenti chiamata a pronunciarsi sulla proporzionalità del regime penale di giorni-ammenda finlandese previsto in caso di inosservanza di un siffatto obbligo.

3. Il presente rinvio pregiudiziale verte dunque sull’interpretazione, segnatamente, dell’articolo 21, paragrafo 1, TFUE, e degli articoli 4, 5 e 36 della direttiva 2004/38/CE (2), fermo restando che quest’ultimo articolo non è stato ancora oggetto di un’interpretazione della Corte, nonché dell’allegato VI del regolamento (CE) n. 562/2006 (3).

II. Contesto normativo

A. Diritto dell’Unione

1. La direttiva 2004/38

4. L’articolo 4 della direttiva 2004/38, intitolato «Diritto di uscita», dispone quanto segue al suo paragrafo 1:

«Senza pregiudizio delle disposizioni applicabili ai controlli dei documenti di viaggio alle frontiere nazionali, ogni cittadino dell'Unione munito di una carta d’identità o di un passaporto in corso di validità e i suoi familiari non aventi la cittadinanza di uno Stato membro e muniti di passaporto in corso di validità hanno il diritto di lasciare il territorio di uno Stato membro per recarsi in un altro Stato membro».

5. L’articolo 5 di tale direttiva, intitolato «Diritto d’ingresso», prevede quanto segue ai suoi paragrafi 1, 4 e 5:

«1. Senza pregiudizio delle disposizioni applicabili ai controlli dei documenti di viaggio alle frontiere nazionali, gli Stati membri ammettono nel loro territorio il cittadino dell’Unione munito di una carta d’identità o di un passaporto in corso di validità, nonché i suoi familiari non aventi la cittadinanza di uno Stato membro, muniti di valido passaporto.

(...)

4. Qualora il cittadino dell'Unione o il suo familiare non avente la cittadinanza di uno Stato membro sia sprovvisto dei documenti di viaggio o, eventualmente, dei visti necessari, lo Stato membro interessato concede, prima di procedere al respingimento, ogni possibile agevolazione affinché possa ottenere o far pervenire entro un periodo di tempo ragionevole i documenti necessari, oppure possa dimostrare o attestare con altri mezzi la qualifica di titolare del diritto di libera circolazione.

5. Lo Stato membro può prescrivere all’interessato di dichiarare la propria presenza nel territorio nazionale entro un termine ragionevole e non discriminatorio. L’inosservanza di tale obbligo può comportare sanzioni proporzionate e non discriminatorie».

6. L’articolo 36 di detta direttiva, intitolato «Sanzioni», così recita:

«Gli Stati membri determinano le sanzioni da irrogare in caso di violazione delle norme nazionali adottate in attuazione della presente direttiva e adottano tutti i provvedimenti necessari per la loro applicazione. Le sanzioni previste sono effettive e proporzionate. Gli Stati membri notificano alla Commissione tali disposizioni entro il 30 aprile 2006 e provvedono a comunicare immediatamente le eventuali successive modifiche».

2. Il regolamento n. 562/2006

7. L’articolo 1 del regolamento n. 562/2006 (4), intitolato «Oggetto e principi», disponeva quanto segue :

«Il presente regolamento prevede l’assenza del controllo di frontiera sulle persone che attraversano le frontiere interne tra gli Stati membri dell’Unione europea.

Esso stabilisce le norme applicabili al controllo di frontiera sulle persone che attraversano le frontiere esterne degli Stati membri dell’[Unione]».

8. L’articolo 2 di tale regolamento, intitolato «Definizioni», enunciava quanto segue:

«Ai fini del presente regolamento, si intende per:

1) “frontiere interne”:

(...)

c) i porti marittimi, fluviali e lacustri degli Stati membri per i collegamenti regolari interni effettuati da traghetti;

2) “frontiere esterne”: le frontiere terrestri, comprese quelle fluviali e lacustri, le frontiere marittime e gli aeroporti, i porti fluviali, marittimi e lacustri degli Stati membri, che non siano frontiere interne;

(...)

8) “valico di frontiera”: ogni valico autorizzato dalle autorità competenti per il passaggio delle frontiere esterne;

(...)».

9. L’articolo 4 di detto regolamento, intitolato «Attraversamento delle frontiere esterne», disponeva quanto segue:

«1. Le frontiere esterne possono essere attraversate soltanto ai valichi di frontiera e durante gli orari di apertura stabiliti. Ai valichi di frontiera che non sono aperti 24 ore al giorno gli orari di apertura devono essere indicati chiaramente.

(...)

2. In deroga al paragrafo 1, possono essere previste eccezioni all’obbligo di attraversare le frontiere esterne ai valichi di frontiera e durante gli orari di apertura:

a) per persone o gruppi di persone, in presenza di una necessità di carattere particolare di attraversamento occasionale delle frontiere esterne al di fuori dei valichi di frontiera o al di fuori degli orari di apertura stabiliti, purché siano in possesso delle autorizzazioni richieste dal diritto nazionale e purché non ostino ragioni di ordine pubblico e di sicurezza interna degli Stati membri. Gli Stati membri possono stabilire regimi specifici in accordi bilaterali. Le eccezioni generali previste dal diritto nazionale e dagli accordi bilaterali sono comunicate alla Commissione a norma dell’articolo 34;

(...)

c) conformemente alle norme specifiche di cui agli articoli 18 e 19 in combinato disposto con gli allegati VI e VI.

(...)».

10. L’articolo 7 del medesimo regolamento, intitolato «Verifiche di frontiera sulle persone», enunciava quanto segue:

«(...)

2. Chiunque attraversi la frontiera è sottoposto a una verifica minima che consenta di stabilirne l’identità dietro produzione o esibizione dei documenti di viaggio. Questa verifica minima consiste nel semplice e rapido accertamento della validità del documento che consente al legittimo titolare di attraversare la frontiera e della presenza di indizi di falsificazione o di contraffazione, se del caso servendosi di dispositivi tecnici e consultando nelle pertinenti banche dati le informazioni relative esclusivamente ai documenti rubati, altrimenti sottratti, smarriti o invalidati.

La verifica minima di cui al primo comma costituisce la regola per i beneficiari del diritto alla libera circolazione ai sensi del diritto unionale.

Tuttavia quando effettuano, in modo non sistematico, verifiche minime sui beneficiari del diritto alla libera circolazione ai sensi del diritto unionale, le guardie di frontiera possono consultare banche dati nazionali ed europee per accertarsi che una persona non rappresenti una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave per la sicurezza interna, l’ordine pubblico o le relazioni internazionali degli Stati membri oppure una minaccia per la salute pubblica.

Le conseguenze di tali consultazioni non mettono in discussione il diritto d’ingresso dei beneficiari del diritto alla libera circolazione ai sensi del diritto unionale nel territorio dello Stato membro interessato di cui essi godono a norma della direttiva [2004/38].

(...)

6. Le verifiche sui beneficiari del diritto alla libera circolazione ai sensi del diritto unionale sono effettuate a norma della direttiva [2004/38].

(...)».

11. L’articolo 18 del regolamento n. 562/2006, intitolato «Norme specifiche relative ai vari tipi di frontiera e ai diversi mezzi di trasporto utilizzati per l’attraversamento delle frontiere esterne», così recitava:

«Le norme specifiche di cui all’allegato VI si applicano alla verifica effettuata nei diversi tipi di frontiera e sui diversi mezzi di trasporto utilizzati per l’attraversamento dei valichi di frontiera.

Tali norme specifiche possono comportare deroghe agli articoli 4 e 5 e agli articoli da 7 a 13».

12. L’articolo 20 di tale regolamento, intitolato «Attraversamento delle frontiere interne», enunciava quanto segue:

«Le frontiere interne possono essere attraversate in qualunque punto senza che sia effettuata una verifica di frontiera sulle persone, indipendentemente dalla loro nazionalità».

13. L’articolo 21 di detto regolamento, intitolato «Verifiche all’interno del territorio», prevedeva quanto segue:

«La soppressione del controllo di frontiera alle frontiere interne non pregiudica:

(...)

c) la possibilità per uno Stato membro di prevedere nella legislazione nazionale l’obbligo di possedere o di portare con sé documenti d’identità;

(...)».

14. L’allegato VI del regolamento 562/2006 riguardava, stando al suo titolo, le «[n]orme specifiche relative ai vari tipi di frontiera e ai diversi mezzi di trasporto utilizzati per l’attraversamento delle frontiere...