Ayuda estatal — Polonia — Ayuda estatal SA.37489 (2013/FC) — Presunta ayuda estatal ilegal a Sferia SA — Polonia — Invitación a presentar observaciones en aplicación del artículo 108, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

• Section: Serie C

4.2.2022 ES Diario Oficial de la Unión Europea C 60/60

Comisión Europea Dirección General de Competencia Registro de Ayudas Estatales 1049 Bruxelles/Brussel BELGIQUE/BELGIË Fax + 32 22961242 Stateaidgreffe@ec.europa.eu

(1) W dniu 11 października 2013 r. przedsiębiorstwo P4 Sp. z o.o. („P4”), a w dniu 15 lipca 2016 r. przedsiębiorstwo T-Mobile Polska S.A. („T-Mobile”) (łącznie „skarżący”) złożyły skargi dotyczące domniemanej pomocy państwa związanej z przyznaniem przedsiębiorstwu Sferia S.A. („Sferia”) częstotliwości radiowych telefonii komórkowej w Polsce. Na wniosek Komisji z dnia 3 marca 2016 r. P4 uzupełniło swoją skargę w dniu 8 kwietnia 2016 r. T-Mobile udzieliło dalszych informacji w dniach 30 września 2016 r., 24 października 2016 r., 8 listopada 2016 r., 25 kwietnia 2017 r., 28 listopada 2017 r. i 17 września 2019 r. W okresie od września 2016 r. do września 2019 r. odbyły się różne spotkania, rozmowy telefoniczne i wymiana wiadomości e-mail ze skarżącymi.

(2) Pismami z dnia 6 listopada 2013 r. i 20 lipca 2016 r. Komisja przekazała skargi Polsce. W pismach i wiadomościach e-mail z dnia 11 grudnia 2014 r., 14 marca, 6 kwietnia i 26 września 2016 r., 21 kwietnia 2017 r., 19 i 22 marca 2019 r., 30 października 2019 r. Komisja zwróciła się o przedstawienie bardziej szczegółowych informacji dotyczących domniemanego środka pomocy państwa. Władze polskie odpowiedziały pismami zarejestrowanymi w dniach 17 stycznia 2014 r., 21 kwietnia 2015 r., 15 czerwca i 9 sierpnia 2016 r., 15 i 16 lutego 2017 r., 13 czerwca 2017 r., 14 lutego, 26 marca, 7 czerwca, 2 i 10 października i 20 listopada 2019 r.

(3) Sferia S.A. („Sferia”) jest polskim operatorem telekomunikacyjnym. Sferia rozpoczęła działalność w 2005 r. w wyniku przekształcenia spółki Ogólnopolski System Przywoławczy Polpager Sp. z o.o. („OSP Polpager”), które powstało w 1996 r.

(4) Początkowo Sferia nie zajmowała się działalnością związaną z telefonią ruchomą ani dostępem do mobilnego internetu. OSP Polpager (a po 2005 r. – Sferia) świadczył wyłącznie usługi bezprzewodowej lokalnej pętli abonenckiej (telefonia stacjonarna i stałe łącze internetowe) w technologii CDMA2000 (2) na terenie Warszawy i jej okolic.

(5) Co najmniej od 2008 r. (3) kontrolę nad Sferią sprawuje grupa kapitałowa Cyfrowy Polsat („grupa kapitałowa”) (4) działająca na rynku telekomunikacji i na rynku nadawczym (5) (a kontrolę nad nią ma osoba prywatna – pan Zygmunt Solorz-Żak). Oprócz Sferii do grupy kapitałowej należą operatorzy sieci ruchomych tacy jak Aero2 oraz, od 2011 r., Polkomtel, który jest operatorem sieci telefonicznej „Plus mobile” i który w 2013 r. był liderem wśród operatorów (pod względem przychodów) i zajmował trzecie miejsce pod względem liczby użytkowników.

(6) Grupa kapitałowa Cyfrowy Polsat świadczy usługi w technologii LTE od 2011 r. (6) W 2013 r. grupa kapitałowa miała dostęp do częstotliwości 1 800 MHz, 900 MHz i 2 100 MHz (7) oraz do częstotliwości 850 MHz i świadczyła usługi w technologii HSPA+ i LTE na podstawie umów wewnętrznych z członkami grupy (8).

(7) Usługi łączności ruchomej świadczy w Polsce 85 operatorów, z których pięciu działa w oparciu o własną infrastrukturę (9). Czterech operatorów sieci telefonii ruchomej ma stosunkowo porównywalną pozycję – P4, Orange, Polkomtel i T-Mobile. Liderem pod względem przychodów jest P4, którego udział w rynku wynosi 26,1 %, a za nim plasują się Polkomtel (25,1 %), Orange (24,5 %) i T-Mobile (21,1 %) (10). P4 jest również liderem pod względem liczby użytkowników (28,8 %), a kolejne pozycje zajmują Orange (27 %), Polkomtel (20,8 %) i T-Mobile (18,6 %) (11).

1. Pierwotna decyzja polskiego organu regulacyjnego z 2003 r.

   (8) Decyzją z dnia 31 grudnia 2003 r. („decyzja z 2003 r.” (12)) Prezes polskiego organu regulacyjnego (Urząd Regulacji Telekomunikacji i Poczty, „URTiP” (13)) dokonał na rzecz OSP Polpager rezerwacji częstotliwości obejmującej cztery dupleksowe kanały częstotliwościowe o szerokości 1,25 MHz w zakresach 838–843 MHz oraz 883–888 MHz („częstotliwości z 2003 r.” lub „pasmo 850 MHz”), do wykorzystania do dnia 31 grudnia 2018 r. na potrzeby radiowego dostępu abonenckiego w stacjonarnej sieci telefonicznej na terenie Polski (tj. do wykorzystania na potrzeby telefonii stacjonarnej) (14).

   (9) Rezerwacja częstotliwości, którą przyznano nieodpłatnie oraz bez postępowania selekcyjnego (15), nie wiązała się z żadnymi zobowiązaniami dotyczącymi zasięgu.

2. Późniejsze zmiany pierwotnej decyzji

   (10) Rezerwację częstotliwości zmieniono kilka razy decyzjami polskiego organu regulacyjnego (decyzje z dnia 29 września 2004 r., 20 października 2005 r., 10 lipca 2007 r., 15 października 2008 r., 19 marca 2009 r., 27 grudnia 2013 r., 26 września 2014 r. i 12 maja 2016 r.). Żadnej z tych decyzji nie poprzedziło postępowanie selekcyjne. Na Sferię nie nałożono żadnej jednorazowej opłaty (ang. one-off fee), żadnych zobowiązań dotyczących rozbudowy sieci (ang. roll-out) ani zobowiązań inwestycyjnych. Sferia miała obowiązek rozpocząć korzystanie z przyznanego widma przed upływem określonego terminu oraz uiścić opłaty roczne za prawo do posiadania widma lub korzystania z niego (16), a także opłaty za pozwolenia radiowe niezbędne do rozbudowy infrastruktury i świadczenia usług (17).

   (11) Zmiany z 2004 r. i 2007 r. dotyczyły uzgodnień technicznych związanych z korzystaniem z rezerwacji częstotliwości (18). Decyzją z 2016 r. zwolniono Sferię z obowiązku uzyskiwania pozwolenia radiowego (19). W ramach zmiany z 2005 r. (20) zmodyfikowano kanały częstotliwościowe, a cztery dupleksowe kanały częstotliwościowe o szerokości 1,23 MHz w zakresach częstotliwości 838–843 MHz i 883–888 MHz zastąpiono czterema kanałami częstotliwościowymi o szerokości 1,26 MHz w zakresach 824–830 MHz i 869–875 MHz („częstotliwości z 2005 r.” lub „pasmo 850 MHz”). W ramach tej zmiany zaznaczono, że celem jest zapobieganie zakłóceniom technicznym w systemie GSM-R, który jest międzynarodowym standardem w zakresie łączności kolejowej przeznaczonym do obsługi zastosowań radiowych niezbędnych w działalności kolejowej, w tym łączności głosowej, przykazywania danych i łączności kontrolnej, i który stanowi część europejskiego systemu zarządzania ruchem kolejowym (ERTMS).

   (12) Jednocześnie Sferia rozpoczęła działania administracyjne i prawne, aby poszerzyć zakres rezerwacji o usługi łączności ruchomej (21), a następnie uzyskać pozwolenia radiowe niezbędne do budowy infrastruktury radiowej. Polski organ regulacyjny wielokrotnie odrzucał wnioski Sferii z powodu potencjalnych szkodliwych zakłóceń w paśmie 824–830 MHz.

   (13) Jednak w następstwie skutecznych działań prawnych podjętych przez Sferię (22) decyzją z dnia 15 października 2008 r. (23) oraz, w drugiej instancji, decyzją z dnia 19 marca 2009 r. (24) („decyzja z 2009 r.”) polski organ regulacyjny zmienił rezerwację częstotliwości (25) i zezwolił Sferii na korzystanie z częstotliwości z 2003 r. zmienionych decyzją z 2005 r. zarówno w ramach służby stałej, jak i ruchomej. Ściślej rzecz biorąc, Sferia uzyskała zezwolenie na korzystanie z pasma 824–830 MHz w służbie stałej jako podstawowej i w ruchomej jako dodatkowej, pasma 869–870 MHz wyłącznie w służbie podstawowej dla radiowych systemów abonenckich CDMA, a pasma 870–875 MHz – w służbie stałej jako podstawowej oraz w ruchomej jako dodatkowej.

3. Decyzja o odrzuceniu wniosków Sferii o zmianę zakresów częstotliwości

   (14) Sferia złożyła następnie wniosek o pozwolenia radiowe na budowę infrastruktury radiowej UMTS (26) i LTE (27) w widmie z 2003 r. zmienionym decyzjami z 2005 r. i 2009 r.

   (15) Zgodnie z polskim prawem pozwolenia te są niezbędne do korzystania ze stacji bazowych nadających sygnał radiowy.

   (16) Polski organ regulacyjny odrzucił większość wniosków, w których sygnalizowano ryzyko zakłóceń systemu (28). W szczególności dotyczyło to zakłóceń w systemie GSM-R, który jest międzynarodowym standardem w zakresie łączności kolejowej przeznaczonym do obsługi zastosowań radiowych niezbędnych w działalności kolejowej, w tym łączności głosowej, przykazywania danych i łączności kontrolnej, i który stanowi część europejskiego systemu zarządzania ruchem kolejowym (ERTMS).

   (17) Z powodu braku możliwości korzystania z rezerwacji częstotliwości do świadczenia usługi łączności ruchomej Sferia złożyła wniosek o zmianę rezerwacji częstotliwości i zastąpienie swoich częstotliwości równoważnymi częstotliwościami z pasm 801–806 MHz i 832–837 MHz lub z pasm 801–806 MHz i 842–847 MHz, lub inną parą równoważnych częstotliwości z pasma dywidendy cyfrowej.

   (18) W dniu 16 grudnia 2011 r. polski organ regulacyjny wydał decyzję („decyzja z 2011 r.” (29)), w której odmówiono zmiany rezerwacji i twierdzono, że nie ma dostępnych częstotliwości (30) oraz że przydzielenie tylko części dupleksu częstotliwości skutkowałoby nieefektywnym wykorzystaniem częstotliwości, co naruszałoby polskie prawo telekomunikacyjne. Polski organ regulacyjny wyjaśnił, że kiedy częstotliwości te staną się dostępne konieczne będzie zorganizowanie postępowania selekcyjnego, na wypadek gdyby liczba operatorów przekroczyła liczbę dostępnych częstotliwości. Co więcej, polski organ regulacyjny wyjaśnił, że ponieważ przedmiotowe częstotliwości są ograniczonymi zasobami, w interesie społecznym leży, aby zezwolić operatorom na nabywanie tych częstotliwości wyłącznie w drodze procedury konkurencyjnej, a nie dokonywać rezerwacji części lub całości dywidendy cyfrowej na rzecz operatora bez takiej procedury. Ponadto polski organ regulacyjny stwierdził, że nie zidentyfikował żadnego konkretnego interesu strony, który mógłby uzasadnić taką zmianę.

4. Ugoda z 2013 r.

   (19) W dniu 9 maja 2013 r. dwóch akcjonariuszy Sferii (spółki prawa cypryjskiego) (31) wszczęło postępowanie przeciwko Polsce, składając stosowny wniosek w tej sprawie przed trybunałem arbitrażu inwestycyjnego w Paryżu (32).

   (20) Cypryjscy akcjonariusze twierdzili, że działania i zaniechania polskiego organu regulacyjnego (tj. odmowa lub opóźnienie wydania pozwoleń...