Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el Libro Verde sobre la colaboración público-privada y el derecho comunitario en materia de contratación pública y concesiones (COM(2004) 327 final)

• Section: Dictamen
• Issuing Organization: Comité Económico y Social

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el 'Libro Verde sobre la colaboración público-privada y el derecho comunitario en materia de contratación pública y concesiones' (COM(2004) 327 final) (2005/C 120/18) El 30 de abril de 2004, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión Europea decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre el 'Libro Verde sobre la colaboración público-privada y el Derecho comunitario en materia de contratación pública y concesiones' La Sección Especializada de Mercado Único, Producción y Consumo, responsable de preparar los trabajos del Comité en la materia, elaboró su dictamen el 8 de septiembre de 2004 (ponente: Sr. LEVAUX).

En su 412o Pleno de los días 27 y 28 de octubre de 2004 (sesión del 27 de octubre de 2004), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 96 votos a favor, 2 votos en contra y 2 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción 1.1 La Comisión publicó un Libro Verde sobre la 'colaboración público-privada' (CPP) el 30 de abril de 2004, con el objeto de iniciar un debate sobre la aplicación del Derecho comunitario en materia de concesiones a dicha CPP.

   1.2 El CESE formuló en su dictamen de iniciativa de octubre de 2000 (1 ) recomendaciones que siguen siendo válidas. El fenómeno de la CPP se ha amplificado y sigue siendo una cuestión estratégica para Europa en un marco ampliado, incluso tras la aprobación de las nuevas directivas de 30 de abril de 2004 (2 ).

   1.3 Entretanto ya se dispone también de experiencias con proyectos de CPP en una serie de países. Estas experiencias son variadas. Por consiguiente, sería recomendable realizar una evaluación sistemática de tales experiencias en función de determinados criterios como, por ejemplo, los costes, el acceso a los servicios, la calidad de las prestaciones, las repercusiones en el empleo, etc. En particular, debería examinarse si y en qué medida la CPP puede contribuir al mantenimiento de la competitividad de Europa frente al resto del mundo y qué ventajas e inconvenientes presenta respecto de las formas tradicionales de prestar estos servicios.

2. Los ordenamientos jurídicos nacionales y las realizaciones mediante la CPP han evolucionado mucho dentro de Europa 2.1 Todos los países europeos han utilizado o utilizan actualmente el sistema de la CPP y las concesiones. Sin embargo, la Comisión todavía no ha podido realizar un inventario. Por su parte, el Banco Europeo de Inversiones dispone de estadísticas parciales sobre un centenar de proyectos. No debe olvidarse que la 'primera Europa', esto es Roma, ya utilizaba hace dos mil años el sistema de concesiones. En el siglo XIX, la red europea de ferrocarril se realizó mediante contratos de concesiones. Estos contratos se desarrollaron enormemente no sólo para las vías férreas sino también para los servicios públicos municipales: agua, gas, electricidad, recogida de basuras, telefonía, etc.

   2.2 A nivel mundial, hace mucho tiempo que los contratos globales permiten financiar, diseñar, ejecutar y gestionar durante un determinado plazo de tiempo no sólo autopistas y aparcamientos, sino también redes de agua, museos, aeropuertos, líneas de tranvía o metro, acondicionamientos urbanos, renovaciones íntegras de escuelas y hospitales, etc.

   2.3 Países con una nueva legislación sobre la CPP. Las descripciones que siguen se limitan a hechos verificados en un número pequeño de países: Italia, España, Reino Unido y Francia.

   2.3.1 Italia 2.3.1.1 La Ley marco de 1994 (Ley Merloni) define la concesión de obras y de gestión. Esta forma de concesión se caracteriza por que el concesionario realiza la obra con sus propios medios y recupera el capital invertido mediante la explotación económica de la infraestructura realizada (párrafo segundo del artículo 19 de la Ley 109/94) (3 ).

   El programa de recuperación del retraso en infraestructuras incluye 220 obras consideradas estratégicas:

   -- de 2002 a 2011 se estima que la inversión alcanzará los 125 000 millones de euros;

   -- una mitad procede del Estado y la otra mitad de la financiación privada.

   20.5.2005 C 120/103Diario Oficial de la Unión EuropeaES (1 ) DO C 14 de 16.1.2001.

   (2 ) DO L 134 de 30.4.2004.

   (3 ) Ley marco L 109/94 (G.U. no 41 de 19.2.1994) modificada por la Ley de 2 de junio de 1995 no 216 (G.U. no 127 de 2.6.1995).

   En la Ley se establecieron marcos jurídicos adaptados a las circunstancias: contratista general, concesionario, arrendamiento y promotor.

   Para superar los retrasos de entrega e incrementar la eficacia de la construcción, una nueva Ley de 2001 estableció la figura del 'contratista general'. Suministra la obra llave en mano y lo mantiene. Debe también asumir la prefinanciación de la obra.

   2.3.1.2 Concesionario La concesión de obra y de gestión es la alternativa al contratista general. En general, la falta de recursos financieros hace que se recurra a este sistema basado en el pago total o parcial por los usuarios, mientras que en el de 'contratista general' la administración debe pagar de forma escalonada.

   2.3.1.3 Arrendamiento o asunción de la gestión Las concesiones también se utilizan para asignar la gestión de infraestructuras existentes como hospitales, colegios o centros penitenciarios. Una recomendación de Hacienda permite que la administración se centre en sus funciones esenciales y aproveche las innovaciones del sector privado.

   2.3.1.4 Contrato de promotor Se trata de la posibilidad abierta a todo el mundo de presentar una oferta de realización de infraestructuras en el marco de la programación trienal de inversiones del ente público correspondiente. La administración tiene plena libertad para rechazar o aceptar la idea propuesta y, en caso afirmativo, debe convocar un concurso. El promotor dispone de un derecho de tanteo y redacta el contrato.

   En Italia se registra un importante desarrollo de la figura del promotor de acuerdo con las siguientes cifras:

   -- 1 163 iniciativas presentadas en tres años y medio (enero de 2000 a junio de 2003);

   -- 660 proceden de promotores (concesiones por iniciativa privadas que sólo en 2003 ascendieron a 302);

   -- 503 son concesiones por iniciativa pública.

   2.3.2 España 2.3.2.1 En España, la Ley 13/2003, de 23 de mayo, regula el contrato de concesión de obras públicas. Dicha ley modificó la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000 de 16 de junio, introduciendo en la regulación de los distintos tipos de contratos administrativos un nuevo título 'Del contrato de concesión de obras públicas', que recoge el régimen jurídico de este contrato, ahora ya típico, atendiendo a las singularidades que presenta y en la línea de la tradición del derecho español.

   2.3.2.2 La nueva configuración de la figura concesional posee cuatro notas fundamentales que caracterizan este tipo de contrato: 'obra pública', 'riesgo concesional', 'equilibrio económico de la concesión' y 'diversificación de la financiación'.

   2.3.3 Reino Unido 2.3.3.1 El gobierno emprendió en 1993 y 1994 una amplia política de delegación de servicios públicos y obras públicas con el nombre de 'Private Finance Initiative' (PFI). Mediante este mecanismo se encarga a una empresa privada un cometido global respecto de un equipamiento público concreto que incluye el diseño, financiación, construcción, gestión y mantenimiento. Desde su establecimiento, la PFI supone:

   -- más de 650 proyectos iniciados como CPP, de los que 45 corresponden a hospitales y más de 200 colegios;

   -- 400 proyectos en fase de ejecución;

   -- 48 mil millones de libras esterlinas comprometidas (60 mil millones de euros);

   -- un programa pendiente;

   -- un 12 % aproximadamente del presupuesto nacional de inversiones en capital anual.

   2.3.3.2 La Hacienda británica se basó en dos aspectos determinantes que justifican el interés de la PFI, a saber, que el sector privado debe asumir realmente el riesgo y que el sector público debe obtener servicios al mejor precio posible mediante la aplicación del principio de la mejor relación calidad-precio, con el fin de optimizar los costes de utilización de los equipamientos construidos; la idea subyacente es que si el constructor también se encarga de la explotación, procurará diseñar y construir una infraestructura de calidad que tiene menos costes de mantenimiento y un ciclo de vida más largo.

   2.3.3.3 Los contratos existentes cubren todos los ámbitos:

   agua, saneamiento, transportes públicos, ejército, hospitales, colegios, edificios públicos, carreteras y autopistas, etc.

   2.3.3.4 Dado el elevado número de proyectos...