Comunicación interpretativa de la Comisión sobre la adquisición de tierras agrícolas y el Derecho de la Unión Europea

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• Issuing Organization: Comisión de las Comunidades Europeas

18.10.2017 ES Diario Oficial de la Unión Europea C 350/5

Las legislaciones de algunos Estados miembros conceden protección a las tierras agrícolas. Puesto que se trata de un bien escaso y especial, la adquisición de tierras agrícolas está a menudo sujeta a determinadas condiciones y restricciones. Esas legislaciones nacionales sobre el suelo, que existen en diversos Estados miembros de la UE, persiguen diferentes objetivos, desde mantener el uso agrícola de las tierras de labor hasta frenar la concentración de tierras. Su característica común es que tienen por objeto evitar una especulación excesiva sobre las tierras. Algunos de los motivos de preocupación que subyacen a estas legislaciones, en particular la concentración de las tierras y la especulación, han adquirido recientemente mayor preponderancia en la agenda política. El 27 de abril de 2017, el Parlamento Europeo adoptó un informe sobre la concentración de tierras agrícolas y el acceso de los agricultores a la tierra (1).

La adquisición de tierras agrícolas está dentro del ámbito de competencias del Derecho de la UE. Los inversores transfronterizos de la UE disfrutan de las libertades fundamentales y, ante todo, de la libre circulación de capitales y de la libertad de establecimiento. Estas libertades forman parte integrante del mercado interior, en el que las mercancías, las personas, los servicios y los capitales pueden circular libremente. El mercado interior se extiende también a la agricultura (2). La Comisión ha subrayado recientemente que la política agrícola común (PAC) se esfuerza por contribuir a sus diez prioridades, que incluyen un mercado interior más justo y más profundo (3). Al mismo tiempo, la legislación de la UE reconoce también las características específicas de las tierras agrícolas. Los Tratados permiten la restricción de las inversiones extranjeras en tierras agrícolas cuando esta sea proporcionada para proteger intereses públicos legítimos, como los de impedir una especulación excesiva sobre las tierras, preservar las comunidades agrícolas o apoyar y desarrollar una agricultura viable. Así lo pone de manifiesto la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE). A diferencia de las demás libertades fundamentales reconocidas por el Tratado, la libre circulación de capitales —con sus posibles restricciones legítimas establecidas por el TJUE— se hace extensiva también a los inversores de terceros países. La presente Comunicación interpretativa abarca, pues, tanto las adquisiciones de tierra agrícola en el interior de la UE como fuera de la UE.

La presente Comunicación interpretativa de la Comisión trata de los beneficios que reporta y los retos que plantea la inversión extranjera (4) en tierras agrícolas (1). Presenta además un resumen de la legislación de la UE aplicable (2), así como de la jurisprudencia conexa del TJUE (3). Por último, la Comunicación extrae algunas conclusiones generales de la jurisprudencia sobre cómo realizar intereses públicos legítimos de conformidad con el Derecho de la UE (4). De este modo, la Comunicación se propone aportar información al debate sobre la inversión extranjera en tierras agrícolas, ayudar a los Estados miembros que estén ajustando su legislación o tal vez quieran hacerlo más adelante, así como ayudar a promover una difusión más amplia de las mejores prácticas en este ámbito complejo. Al mismo tiempo, responde a la solicitud del Parlamento Europeo de publicar orientaciones sobre cómo regular los mercados de tierras agrícolas de conformidad con el Derecho de la UE (5).

La tierra agrícola es un bien especial. En 2012, las Naciones Unidas pidieron a los Estados que garantizaran una gobernanza responsable de la tenencia de la tierra. Con este fin, la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) publicó las Directrices voluntarias sobre la gobernanza responsable de la tenencia de la tierra (6). En estas directrices se destaca la importancia central de la tierra «para la realización de los derechos humanos, la seguridad alimentaria, la erradicación de la pobreza, la sostenibilidad de los medios de vida, la estabilidad social, la seguridad de la vivienda, el desarrollo rural y el crecimiento social y económico» (7). La superficie agrícola, que representa casi la mitad del territorio de la UE, está expuesta a la presión de usos no agrícolas, así como, en algunos períodos, a la demanda creciente de alimentos, energía y biomasa. En Europa se pierde cada año una superficie de suelo superior a la de la ciudad de Berlín debido a la expansión urbana y a la infraestructura de transportes (8).

Algunas constituciones nacionales (9) y muchas legislaciones nacionales sobre el suelo conceden especial protección a las tierras agrícolas. Especialmente en los últimos tiempos, la protección de las tierras agrícolas ocupa un lugar destacado en la agenda política de algunos países. Desde 2013, y en particular tras la expiración de los períodos transitorios concedidos por los Tratados de adhesión (10), Hungría, Eslovaquia, Letonia, Lituania, Bulgaria, Rumanía y Polonia han adoptado leyes de suelo para hacer frente a tendencias indeseadas en sus mercados de la tierra.

Hoy en día, la necesidad de regular los mercados de tierras agrícolas podría ser especialmente apremiante en aquellos países que han emprendido reformas agrarias integrales en los últimos años (11). En algunos Estados miembros se han llevado a cabo, o aún están en curso, la restitución y la privatización de tierras que eran de propiedad estatal (12). Por otra parte, los precios de las tierras agrícolas en esos Estados miembros siguen siendo bajos en comparación con los de otros Estados miembros (véase la figura 1 en el anexo), a pesar del aumento registrado a lo largo de la pasada década (véase la figura 2 en el anexo) (13). En estas circunstancias, los agricultores han expresado su preocupación por el posible interés de otros inversores en las tierras agrícolas.

Las normativas sobre la venta de tierras tienen en general por objeto preservar las características agrícolas de los bienes, promover el cultivo adecuado de la tierra y la viabilidad de las explotaciones agrícolas existentes y establecer salvaguardias contra la especulación con las tierras. Con esos fines, tales normativas suelen exigir que las ventas de tierras estén sujetas a autorización administrativa y facultan a las autoridades u organismos competentes para oponerse a aquellas ventas que sean contrarias a los objetivos de la normativa. Esto puede suceder con frecuencia cuando se trate de vender la tierra a un comprador ajeno al ámbito agrario donde haya un agricultor local que necesite tierras y esté interesado en ella. Las autoridades competentes pueden intervenir también si consideran que el precio de venta es desproporcionado con respecto al valor de la tierra. Algunas normativas sobre la venta de tierras conceden derecho de prelación a las autoridades u organismos públicos para que puedan revender la tierra a otro comprador o arrendarla con arreglo a la política agrícola. Otro planteamiento normativo para abordar la consolidación de las tierras locales consiste en conceder derechos de prelación a determinadas categorías de partes interesadas, como el arrendatario o el propietario de la parcela colindante a aquella que se quiere vender (14).

En Europa, la inversión extranjera en tierra agrícola parece tener proporciones limitadas. Sobre todo en la EU-15 (15), la inversión en tierras agrícolas procedente del exterior ha sido excepcional (16). El interés de los inversores extranjeros se ha centrado más en los países de Europa Central y Oriental donde, desde 1989, la agricultura ha experimentado una transición notable, de las granjas o cooperativas estatales a la explotación agrícola privada en economías de mercado.

Es difícil obtener datos fiables sobre la inversión extranjera destinada específicamente a tierra agrícola. La información recopilada por la Comisión a partir de la base de datos Land Matrix (17) muestra que, por ejemplo, desde 2004 los inversores extranjeros han adquirido derechos para utilizar o controlar alrededor de 68 000 ha en Bulgaria, 8 000 ha en Lituania y 84 000 ha en Rumanía. Estas adquisiciones estimadas representan un porcentaje del total de tierra cultivable del 1,3 % en Bulgaria, el 2,3 % en Lituania y el 0,4 % en Rumanía (18). La situación no parece sustancialmente diferente en otros países de Europa Central y Oriental. Las estadísticas oficiales disponibles de Hungría y Polonia o los estudios realizados sobre Eslovaquia y Letonia parecen indicar que el 1 % de las tierras cultivables utilizadas están bajo control o son propiedad de extranjeros (19).

Sin embargo, el interés de los inversores extranjeros por las tierras agrícolas parece estar aumentando. Se ha observado que la crisis financiera mundial, en particular, ha tenido efectos en la inversión en tierra agrícola. Los inversores extranjeros, en busca de alternativas en un período de turbulencias en los mercados financieros, han puesto capital en la tierra agrícola (20). En el mismo período, las preocupaciones por la seguridad alimentaria, junto con los programas de biogás y biocombustible, han contribuido a aumentar el interés de los inversores (21).

Las inquietudes suscitadas por las inversiones extranjeras en tierra agrícola no son nuevas. Sin embargo, el reciente incremento de las inversiones en terrenos cultivables ha aumentado la preocupación en algunos Estados miembros. En primer lugar, en algunos casos se ha percibido que los inversores extranjeros estaban desplazando a los agricultores locales. En segundo lugar, y más recientemente, existe la preocupación de que las superficies (cada vez menores) de tierra cultivable se hayan vuelto vulnerables a los especuladores o inversores sin escrúpulos. Se han expresado temores ante el aumento de la concentración de la tierra y la especulación sobre ella y ante sus efectos negativos en la...