Comisión de las Comunidades Europeas contra Reino de los Países Bajos.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:1997:473
• Date: 09 October 1997
• Docket Number: C-3/96
• Celex Number: 61996CC0003
• Procedure Type: Recurso por incumplimiento – fundado
• Court: Court of Justice (European Union)

CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. NIAL FENNELLY
présentées le 9 octobre 1997 (1)


Affaire C-3/96

Commission des Communautés européennes
contre
Royaume des Pays-Bas

«»

I ─ Introduction 1. Dans la présente procédure d'infraction au titre de l'article 169 du traité CE, la Commission entend faire constater que le royaume des Pays-Bas ne s'est pas suffisamment acquitté de l'obligation, consistant à désigner des zones de protection spéciale (ci-après les ZPS) pour les espèces menacées d'oiseaux sauvages, qui lui est imposée par l'article 4, paragraphe 1, de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages (2) . Le royaume des Pays-Bas conteste la recevabilité de l'action et réfute les arguments de la Commission sur le fond. II ─ Les dispositions pertinentes du droit communautaire 2. La Cour connaît bien la structure et les objectifs de la directive (3) , et nous nous limiterons ci-après à en exposer les seules dispositions qui intéressent directement la présente affaire. 3. Après une description du contexte entourant l'adoption de la directive, et de sa teneur générale, le préambule relève que la préservation, le maintien ou le rétablissement d'une diversité et d'une superficie suffisantes d'habitats sont indispensables à la conservation de toutes les espèces d'oiseaux ... [que] certaines espèces d'oiseaux doivent faire l'objet de mesures de conservation spéciale concernant leur habitat afin d'assurer leur survie et leur reproduction dans leur aire de distribution ... [et que] ces mesures doivent ... être coordonnées en vue de la constitution d'un réseau cohérent (neuvième considérant). 4. L'article 1 ^er est complété par l'article 2 qui est ainsi rédigé:Les États membres prennent toutes les mesures nécessaires pour maintenir ou adapter la population de toutes les espèces d'oiseaux visées à l'article 1 ^er à un niveau qui corresponde notamment aux exigences écologiques, scientifiques et culturelles, compte tenu des exigences économiques et récréationnelles. 5. Les principales dispositions de fond en cause en l'espèce sont les articles 3 et 4. Les États membres sont tenus, en vertu de l'article 3, paragraphe 1, de [prendre] toutes les mesures nécessaires pour préserver, maintenir ou rétablir une diversité et une superficie suffisantes d'habitats pour toutes les espèces d'oiseaux visées à l'article 1 ^er ; ils doivent s'acquitter de ces obligations compte tenu des exigences mentionnées à l'article 2. L'article 3, paragraphe 2, détaille les mesures de base destinées à atteindre les objectifs du paragraphe précédent, dont font partie la création de zones de protection et l' entretien et [l']aménagement conformes aux impératifs écologiques des habitats se trouvant à l'intérieur et à l'extérieur des zones de protection. 6. L'article 4, disposition clé en l'espèce, mérite d'être cité en entier: 1. Les espèces mentionnées à l'annexe I font l'objet de mesures de conservation spéciale concernant leur habitat, afin d'assurer leur survie et leur reproduction dans leur aire de distribution.A cet égard, il est tenu compte: a)des espèces menacées de disparition; b)des espèces vulnérables à certaines modifications de leurs habitats; c)des espèces considérées comme rares parce que leurs populations sont faibles ou que leur répartition locale est restreinte; d)d'autres espèces nécessitant une attention particulière en raison de la spécificité de leur habitat. Il sera tenu compte, pour procéder aux évaluations, des tendances et des variations des niveaux de population.Les États membres classent notamment en zones de protection spéciale les territoires les plus appropriés en nombre et en superficie à la conservation de ces dernières dans la zone géographique maritime et terrestre d'application de la présente directive. 2. Les États membres prennent des mesures similaires à l'égard des espèces migratrices non visées à l'annexe I dont la venue est régulière, compte tenu des besoins de protection dans la zone géographique maritime et terrestre d'application de la présente directive en ce qui concerne leurs aires de reproduction, de mue et d'hivernage et les zones de relais dans leurs aires de migration. A cette fin, les États membres attachent une importance particulière à la protection des zones humides et tout particulièrement de celles d'importance internationale. 3. Les États membres adressent à la Commission toutes les informations utiles de manière à ce qu'elle puisse prendre les initiatives appropriées en vue de la coordination nécessaire pour que les zones visées au paragraphe 1 d'une part, et au paragraphe 2, d'autre part, constituent un réseau cohérent répondant aux besoins de protection des espèces dans la zone géographique maritime et terrestre d'application de la présente directive. 4. Les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter dans les zones de protection visées aux paragraphes 1 et 2 la pollution ou la détérioration des habitats ainsi que les perturbations touchant les oiseaux, pour autant qu'elles aient un effet significatif eu égard aux objectifs du présent article. En dehors de ces zones de protection, les États membres s'efforcent également d'éviter la pollution ou la détérioration des habitats. 7. L'article 4, paragraphe 4, de la directive a été modifié par l'article 7 de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et la flore sauvages (4) , mais cette modification n'est pas directement en cause en l'espèce. 8. En vertu de l'article 18, les États membres sont tenus de [mettre] en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive dans un délai de deux ans à compter de sa notification. Pour le royaume des Pays-Bas, ce délai a expiré le 6 avril 1981 (5) . III ─ La procédure précontentieuse 9. Le 25 septembre 1989, la Commission a envoyé au royaume des Pays-Bas une lettre de mise en demeure exposant trois infractions alléguées au traité et à la directive; seule la première de ces infractions, qui porte sur le prétendu manquement du royaume des Pays-Bas à classer un nombre suffisant de ZPS, a été maintenue dans la présente procédure. Le royaume des Pays-Bas a réfuté les infractions alléguées dans sa réponse du 29 décembre 1989. 10. Le 14 juin 1993 a été adressé au royaume des Pays-Bas un avis motivé réitérant le reproche de ne pas avoir défini suffisamment de ZPS pour les espèces menacées énumérées à l'annexe I à la directive. Cette lettre fixe à son destinataire un délai de deux mois à compter de la date de notification de l'avis pour se conformer à ses obligations. Le royaume des Pays-Bas affirme avoir répondu à l'avis motivé (lettre du 1 ^er décembre 1993, annexe 1 au mémoire en défense); la Commission déclare n'avoir jamais reçu de réponse à l'avis motivé. La présente procédure a été engagée par requête enregistrée à la Cour le 5 janvier 1996. IV ─ La recevabilité 11. Le royaume des Pays-Bas conteste la recevabilité du recours pour quatre motifs distincts. a) Défaut de prise en compte de la réponse du royaume des Pays-Bas à l'avis motivé 12. Le royaume des Pays-Bas soutient que, en ne tenant pas compte de sa réaction à l'avis motivé, la Commission n'a pas respecté les droits de la défense et que, partant, le recours est irrecevable dans sa totalité. La Commission soutient que le seul élément nouveau de la lettre du royaume des Pays-Bas du 1 ^er décembre 1993 est la mention que trois ZPS avaient été définies ─ dont le Deurnese Peel qui avait été expressément mentionné dans l'avis motivé ─ et qu'elle avait tenu compte dans son recours du nouvel état de fait. Elle soutient en outre que le délai fixé par l'avis motivé a pour fonction de donner à l'État membre destinataire une dernière chance de se conformer aux règles communautaires plutôt que de lui permettre de réaffirmer son point de vue. Le royaume des Pays-Bas rétorque que la lettre exposait aussi des arguments juridiques, dont la Commission n'a pas tenu compte, pour justifier en particulier que certains sites n'aient pas été désignés, et que la Commission aurait dû au moins demander au gouvernement néerlandais pourquoi, alors qu'il avait sollicité deux prolongations du délai de réponse prévu par l'avis motivé, il ne l'avait pas fait. 13. Pour que le royaume des Pays-Bas obtienne gain de cause sur ce point, il lui faudrait démontrer que l'article 169 du traité doit être interprété comme exigeant que la Commission tienne compte de toute réponse à un avis motivé qu'un État membre est susceptible de présenter. Nous ne pensons pas que cette disposition comporte pareille exigence. C'est seulement lorsque l'État membre concerné se conforme à l'avis dans la période fixée par la Commission que celle-ci ne peut plus engager de procédure devant la Cour (6) . S'il est exact que la Cour a dit pour droit que la Commission est obligée de tenir compte, dans son avis motivé, des observations d'un État membre défendeur sur la lettre de mise en demeure (7) , cette obligation se fonde étroitement sur le texte de l'article 169 et ne conforte pas en l'espèce la thèse du royaume des Pays-Bas. De même, bien que celui-ci ait dit à juste titre que l'objet de la procédure précontentieuse est de donner à l'État membre concerné l'occasion, d'une part, de se conformer à ses obligations découlant du droit communautaire et, d'autre part, de faire utilement valoir ses moyens de défense à l'encontre des griefs formulés par la Commission (8) , cela n'affecte aucunement la recevabilité du présent recours. De fait, si la thèse du royaume des Pays-Bas était exacte, un État membre pourrait effectivement empêcher la...