Conclusiones del Abogado General Sr. G. Hogan, presentadas el 8 de mayo de 2019.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2019:389
• Date: 08 May 2019
• Court: Court of Justice (European Union)
• Celex Number: 62018CC0080

Édition provisoire

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. GÉRARD HOGAN

présentées le 8 mai 2019 (1)

Affaires jointes C‑80/18 à C‑83/18

Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA) (C‑80/18),

Endesa Generación, SA (C‑82/18)

contre

Administración General del Estado,

Iberdrola Generación Nuclear SAU (C‑80/18 et C‑82/18)

et

Endesa Generación, SA (C‑81/18),

Iberdrola Generación Nuclear SAU (C‑83/18)

contre

Administración General del Estado (C‑81/18 et C‑83/18)

[demandes de décisions préjudicielles formées par le Tribunal Supremo (Cour suprême, Espagne)]

« Renvoi préjudiciel – Article 191 TFUE – Principe du pollueur-payeur – Directive 2009/72/CE – Règles communes pour le marché intérieur de l’électricité – Article 3, paragraphes 1 et 2 – Principe de non-discrimination – Directive 2005/89/CE – Financement du déficit tarifaire – Taxes grevant uniquement les entreprises qui utilisent l’énergie nucléaire pour produire de l’électricité »

I. Introduction

1. Les présentes demandes de décisions préjudicielles portent sur l’interprétation de l’article 191, paragraphe 2, TFUE, de l’article 3, paragraphes 1 et 2, de la directive 2009/72/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 juillet 2009, concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité et abrogeant la directive 2003/54/CE (2), des articles 3 et 5 de la directive 2005/89/CE du Parlement européen et du Conseil, du 18 janvier 2006, concernant des mesures visant à garantir la sécurité de l’approvisionnement en électricité et les investissements dans les infrastructures (3), ainsi que des articles 20 et 21 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »).

2. Ces demandes ont été présentées dans le cadre de litiges entre, d’une part, l’Asociación española de la industria eléctrica (Association espagnole de l’industrie électrique, ci-après « Unesa »), Endesa Generación (ci-après « Endesa ») et Iberdrola Generación Nuclear (ci‑après « Iberdrola ») et, d’autre part, l’Administración General del Estado (administration générale de l’État, Espagne), au sujet de la validité de taxes sur la production de combustible nucléaire usé, sur les déchets radioactifs résultant de la production d’électricité nucléaire, ainsi que sur le stockage de ce combustible et de ces déchets.

3. Lesdites demandes offrent à la Cour l’opportunité de clarifier le champ d’application de la directive 2009/72 et les obligations qui s’imposent à un État membre lorsque celui-ci exerce sa compétence fiscale dans les matières couvertes par cette directive. En particulier, l’un des problèmes essentiels soulevés par ces renvois préjudiciels est de savoir si les règles de non-discrimination prévues à l’article 3, paragraphe 1, de la directive 2009/72 peuvent trouver à s’appliquer à une mesure fiscale adoptée par le Royaume d’Espagne en 2012.

II. Le cadre juridique

A. Le droit de l’Union

1. La directive 2009/72

4. L’article 1^er de la directive 2009/72 est intitulé « Objet et champ d’application ». Il dispose que cette même directive « établit des règles communes concernant la production, le transport, la distribution et la fourniture d’électricité, ainsi que des dispositions relatives à la protection des consommateurs, en vue de l’amélioration et de l’intégration de marchés de l’électricité compétitifs dans la Communauté. Elle définit les modalités d’organisation et de fonctionnement du secteur de l’électricité, l’accès ouvert au marché, les critères et les procédures applicables en ce qui concerne les appels d’offres et l’octroi des autorisations ainsi que l’exploitation des réseaux. Elle définit également les obligations de service universel et les droits des consommateurs d’électricité, et clarifie les obligations en matière de concurrence ».

5. En vertu de l’article 2, paragraphe 1, de la directive 2009/72, le terme « production » vise la production d’électricité.

6. L’article 3 de la directive 2009/72 est intitulé « Obligations de service public et protection des consommateurs ». Ses deux premiers paragraphes disposent :

« 1. Les États membres, sur la base de leur organisation institutionnelle et dans le respect du principe de subsidiarité, veillent à ce que les entreprises d’électricité, sans préjudice du paragraphe 2, soient exploitées conformément aux principes de la présente directive, en vue de réaliser un marché de l’électricité concurrentiel, sûr et durable sur le plan environnemental, et s’abstiennent de toute discrimination pour ce qui est des droits et des obligations de ces entreprises.

2. En tenant pleinement compte des dispositions pertinentes du traité, en particulier de [l’article 106 TFUE], les États membres peuvent imposer aux entreprises du secteur de l’électricité, dans l’intérêt économique général, des obligations de service public qui peuvent porter sur la sécurité, y compris la sécurité d’approvisionnement, la régularité, la qualité et le prix de la fourniture, ainsi que la protection de l’environnement, y compris l’efficacité énergétique, l’énergie produite à partir de sources d’énergie renouvelables et la protection du climat. Ces obligations sont clairement définies, transparentes, non discriminatoires et vérifiables et garantissent aux entreprises d’électricité de la Communauté un égal accès aux consommateurs nationaux. En matière de sécurité d’approvisionnement, d’efficacité énergétique/gestion de la demande et pour atteindre les objectifs environnementaux et les objectifs concernant l’énergie produite à partir de sources d’énergie renouvelables, visés au présent paragraphe, les États membres peuvent mettre en œuvre une planification à long terme, en tenant compte du fait que des tiers pourraient vouloir accéder au réseau. »

2. La directive 2005/89

7. L’article 3, paragraphes 1 et 4, de la directive 2005/89 prévoit :

« 1. Les États membres assurent un niveau élevé de sécurité de l’approvisionnement en électricité en prenant les mesures nécessaires pour favoriser un climat d’investissement stable, en définissant les rôles et les responsabilités des autorités compétentes, en ce compris les autorités de régulation le cas échéant, et de tous les acteurs concernés du marché et en publiant des informations à ce sujet. […]

[…]

4. Les États membres veillent à ce que toute mesure adoptée conformément à la présente directive ne soit pas discriminatoire et ne constitue pas une charge déraisonnable pour les acteurs du marché, y compris les nouveaux arrivants et les entreprises ayant une faible part de marché. […] »

8. L’article 5, paragraphe 1, de la directive 2005/89 prévoit que « les États membres prennent les mesures appropriées pour maintenir l’équilibre entre la demande d’électricité et la capacité de production disponible […] ».

B. Le droit espagnol

9. Le préambule de la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética (loi 15/2012, du 27 décembre 2012, portant des mesures fiscales en vue d’une utilisation durable de l’énergie, ci-après la « loi 15/2012 » (4)) dispose :

« I.

La présente loi vise à adapter notre système fiscal à un usage plus efficace et plus respectueux de l’environnement et du développement durable. […]

La présente loi trouve son fondement essentiel dans l’article 45 de la Constitution, qui conçoit la protection de notre environnement comme un des principes directeurs des politiques sociales et économiques. Par conséquent, un des axes de cette réforme fiscale est l’internalisation des coûts environnementaux découlant de la production d’énergie électrique et du stockage du combustible nucléaire usé ou des déchets radioactifs. La présente loi doit ainsi servir de stimulant afin d’améliorer nos niveaux d’efficacité énergétique, tout en permettant d’assurer une meilleure gestion des ressources naturelles et de continuer à progresser dans le nouveau modèle de développement durable, tant du point de vue économique et social qu’environnemental.

[…]

À cette fin, la présente loi instaure trois nouveaux impôts : l’impôt sur la valeur de la production d’énergie électrique, l’impôt sur la production de combustible nucléaire usé et sur les déchets radioactifs résultant de la génération d’énergie électrique nucléaire, et l’impôt sur le stockage de combustible nucléaire usé et de déchets radioactifs dans des installations centralisées. […]

III.

[…]

La production d’électricité grâce à l’énergie nucléaire implique l’acceptation par la société de certaines charges et servitudes, dues aux caractéristiques particulières de ce type d’énergie, dont l’impact économique est difficile à déterminer. La société doit assumer toute une série de responsabilités résultant des aspects spécifiques qui affectent cette production, telles que la gestion des déchets radioactifs générés et l’éventuelle utilisation de matériaux à des fins non pacifiques.

[…] l’évaluation du coût total du démantèlement des centrales nucléaires et la gestion définitive des déchets radioactifs présentent encore de grandes incertitudes qui, en dernier lieu, affecteront la société après l’arrêt de l’exploitation des centrales nucléaires, notamment en ce qui concerne la gestion définitive du combustible nucléaire usé et des déchets à haute activité […].

Ainsi, étant donné la longue durée de vie de certains déchets radioactifs, qui s’étend sur des générations, il est indispensable d’établir, après la gestion définitive de ceux-ci, les mesures nécessaires pour éviter qu’un agent externe ne provoque leur dissémination dans l’environnement ou tout autre effet indésirable, ce qui exigera une surveillance institutionnelle à long terme, laquelle incombera à l’État. […]

Une autre des caractéristiques singularisant l’industrie électronucléaire est l’usage et la production de matériaux qui doivent être soumis à un contrôle strict afin d’éviter leur utilisation à des fins non pacifiques ou tout autre type d’acte de malveillance les concernant, ce qui contraint l’Espagne […] à assumer les responsabilités qui en découlent...