The Queen contra Secretary of State for Trade and Industry, ex parte British Telecommunications plc.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:1996:208
• Date: 23 May 1996
• Celex Number: 61994CC0302
• Court: Court of Justice (European Union)
• Procedure Type: Reference for a preliminary ruling
• Docket Number: C-302/94

CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

M. GIUSEPPE TESAURO

présentées le 23 mai 1996 ( *1 )

1. La présente procédure préjudicielle a pour objet l'interprétation de la directive 90/387/CEE du Conseil, du 28 juin 1990, relative à l'établissement du marché intérieur des services de télécommunications par la mise en œuvre de la fourniture d'un réseau ouvert de télécommunications ( 1 ) (Open Network Provision — ONP, ci-après la « directive ONP »), ainsi que l'interprétation et la validité de la directive 92/44/CEE du Conseil, du 5 juin 1992, relative à l'application de la fourniture d'un réseau ouvert (Open Network Provision — ONP) aux lignes louées ( 2 ) (ci-après la « directive lignes louées »). En particulier, la High Court of Justice, Queen's Bench Division (Divisional Court), demande à la Cour de préciser le domaine d'application et la portée de certaines dispositions desdites directives, afin de vérifier la compatibilité avec celles-ci des modalités britanniques d'application; de dire si, en cas de mise en œuvre incorrecte de ces directives, les conditions sont remplies pour que les entreprises lésées puissent demander à l'État la réparation du préjudice subi; et, en outre, de se prononcer, à titre subsidiaire, sur la validité de la directive lignes louées par référence aux principes de proportionnalité et de non-discrimination.

Le cadre normatif communautaire et national

2. La directive ONP, adoptée sur la base de l'article 100 A du traité, a pour objectif principal « l'harmonisation des conditions d'accès et d'utilisation ouverts et efficaces en matière de réseaux publics de télécommunications et, le cas échéant, de services publics de télécommunications » (article 1er, paragraphe 1). Comme le précise l'article 1er, paragraphe 2, les conditions visées « ont pour but de faciliter la prestation de services par l'utilisation des réseaux publics de télécommunications et/ou des services publics de télécommunications à l'intérieur des États membres », notamment lorsque le prestataire de services est établi dans un État membre autre que celui du destinataire de ces services. L'article 2 de la directive ONP dispose, entre autres, ce qui suit: « Aux fins de la présente directive, on entend par: 1) ‘organismes de télécommunications’ les entités publiques ou privées auxquelles un État membre octroie des droits spéciaux ou exclusifs pour l'établissement de réseaux publics de télécommunications et, le cas échéant, la fourniture de services publics de télécommunications. Pour les besoins de la présente directive, les États membres notifient à la Commission les entités auxquelles ils ont octroyé des droits spéciaux ou exclusifs; 2) ‘droits spéciaux ou exclusifs’, les droits octroyés par un État membre ou une autorité publique à un ou plusieurs organismes publics ou privés au moyen de tout instrument législatif, réglementaire ou administratif, leur réservant la fourniture d'un service ou l'exploitation d'une activité déterminée ».

3. L'annexe I à la directive ONP énumère une série de domaines spécifiques pour lesquels des conditions de fourniture du réseau ouvert peuvent être élaborées; parmi ceux-ci figurent, au point 1, les lignes louées. La directive lignes louées constitue la première application sectorielle de la directive ONP. Adoptée elle aussi sur la base de l'article 100 A du traité, elle concerne « l'harmonisation des conditions permettant un accès et une utilisation ouverts et efficaces en ce qui concerne les lignes louées fournies aux utilisateurs sur les réseaux publics de télécommunications, ainsi que la disponibilité dans toute la Communauté d'un ensemble minimal de lignes louées présentant des caractéristiques techniques harmonisées » (article 1er).

4. Après avoir précisé que les définitions figurant dans la directive ONP sont applicables, le cas échéant, à la présente directive, l'article 2 de la directive lignes louées définit les autres notions propres au domaine visé. Parmi celles-ci on signalera, aux fins qui nous intéressent ici, la définition des « lignes louées » [« les systèmes de télécommunications fournis dans le contexte de l'établissement, du développement et de l'exploitation du réseau public de télécommunications, qui offrent une capacité de transmission transparente entre les points de terminaison du réseau, à l'exclusion de la commutation sur demande (fonctions de commutation que l'utilisateur peut contrôler dans le cadre de la fourniture de lignes louées) »] ; et la définition des « utilisateurs » (« les utilisateurs finals et les prestataires de services, y compris les organismes de télécommunications lorsque ces derniers fournissent des services qui sont ou peuvent être fournis également par d'autres »).

5. Pour réaliser l'objectif énoncé à l'article 1er, la directive lignes louées impose aux États membres un certain nombre d'obligations sur les conditions de fourniture des réseaux (articles 3 à 10). Ces obligations ont en particulier trait à: la mise à disposition des informations sur les offres de lignes louées (article 3); la publicité des conditions de fourniture (article 4); les conditions de résiliation des offres (article 5); les limitations à l'accès et à l'utilisation des lignes pouvant être admises sur la base de conditions fondamentales déterminées (article 6); les pouvoirs de contrôle de l'autorité réglementaire nationale (article 8); l'introduction de procédures communes de commande et de facturation (article 9); les principes de tarification et de comptabilisation des coûts (article 10). L'article 7 impose, en outre, la fourniture d'un ensemble minimal de lignes louées conformes aux caractéristiques techniques harmonisées. Cette disposition stipule en effet, au paragraphe 1, que « les États membres assurent que les organismes de télécommunications respectifs fournissent, séparément ou conjointement, un ensemble minimal de lignes louées conformes à l'annexe II afin de garantir une offre harmonisée dans toute la Communauté » ( 3 ).

6. Pour se conformer à l'obligation visée à l'article 2, paragraphe 1, de la directive ONP qui, comme nous l'avons vu, impose aux Etats membres de communiquer à la Commission les entités auxquelles ils ont octroyé des droits spéciaux ou exclusifs, le Royaume-Uni a notifié à celle-ci les noms de plus de 120 exploitants de réseaux câblés. Ces derniers disposaient déjà d'une licence prévue par le droit national applicable ( 4 ), qui les autorisait à exploiter des systèmes de télécommunications au Royaume-Uni et leur attribuait le titre de « concessionnaires de services publics de télécommunications ». Parmi ces opérateurs figurent British Telecommunications plc, requérante au principal (ci-après « BT » ou la « requérante »), Mercury Communications Ltd (ci-après « Mercury ») et City of Kingston Communications (Hull) plc (ci-après « Kingston »).

7. La directive lignes louées a été transposée dans l'ordre juridique britannique par les Telecommunications (Leased Lines) Regulations 1993 ( 5 ), qui ont apporté quelques modifications aux conditions des licences octroyées aux opérateurs précités, à savoir BT, Mercury et Kingston. Ces modifications leur imposaient en substance tout ou partie des obligations visées aux articles 3 à 10 de la directive lignes louées ( 6 ). En particulier, l'obligation de fourniture d'un ensemble minimal de lignes louées, visée à l'article 7 de la directive, était imposée exclusivement à BT, ainsi qu'à Kingston de manière limitée au territoire sur lequel elle exerce son activité. Des obligations de même nature n'ont par contre pas été imposées aux autres concessionnaires de services publics de télécommunications présents sur le marché britannique.

Le système britannique de réglementation

8. Il nous semble opportun de nous arrêter d'abord, quoique brièvement, sur les particularités du système britannique de réglementation du secteur des télécommunications. Comme on le sait, ce marché a atteint ces dernières années un niveau de libéralisation particulièrement élevé, en raison de choix autonomes de politique économique nationale et avec de l'avance sur les délais prévus par la réglementation communautaire. En effet, pour reprendre une affirmation du juge national lui-même dans son ordonnance de renvoi, le système britannique « est de loin le plus libéral de la Communauté et l'un des plus libéraux au monde ».

9. Le processus de libéralisation du secteur a débuté en 1984, avec l'abolition, par le British Telecommunications Act 1984 (ci-après la « loi de 1984 »), du monopole d'exploitation des systèmes de télécommunications jusqu'alors détenu par une société de droit public elle-aussi dénommée British Telecommunications. La loi de 1984 a, d'une part, fait de la requérante une société par actions, en lui transférant tous les droits et les obligations du précédent monopole; elle a, d'autre part, créé un système, actuellement en vigueur, sur la base duquel quiconque entend gérer un système de télécommunications au Royaume-Uni est tenu d'obtenir une licence qui doit spécifier formellement les activités dont l'exercice est autorisé.

10. En application de cette réglementation, une licence a été délivrée à BT, au mois de juin 1984, pour une durée de 25 ans. Cette licence, en vertu de laquelle la requérante est désignée comme « concessionnaire de services publics de télécommunications », autorise celle-ci à exploiter des systèmes de télécommunications sur tout le territoire du Royaume-Uni, exception faite de la zone dans laquelle Kingston est concessionnaire. En particulier, BT est tenue de fournir des services de téléphonie vocale à quiconque en fait la demande, à un tarif ne lui permettant pas nécessairement de couvrir ses coûts. En outre, la requérante est la...