Opinion of Advocate General Kokott delivered on 8 September 2022.

• Jurisdiction: European Union
• Celex Number: 62021CC0162
• ECLI: ECLI:EU:C:2022:650
• Date: 08 September 2022
• Court: Court of Justice (European Union)

Edizione provvisoria

CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

JULIANE KOKOTT

dell'8 settembre 2022 (1)

Causa C-162/21

Pesticide Action Network Europe e a.

[Domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Conseil d’État (Consiglio di Stato, Belgio)]

«Agricoltura – Mercato interno– Protezione della salute– Regolamento (CE) n. 1107/2009 – Prodotti fitosanitari– Neonicotinoidi – Protezione delle api – Sostanze attive il cui impiego è stato vietato dalla Commissione per determinate applicazioni – Articolo 53 – Autorizzazione da parte dello Stato membro all'immissione sul mercato per un uso limitato e controllato a causa di un pericolo che non può essere contenuto in alcun altro modo ragionevole – Proporzionalità – Casi eccezionali»

I. Introduzione

1. L'impiego dei cosiddetti neonicotinoidi nei prodotti fitosanitari ha impegnato ripetutamente la Corte di giustizia. Tali sostanze sono, da un lato, particolarmente idonee per taluni impieghi, dall'altro, vi è motivo di ritenere che siano particolarmente nocive per le api. La Corte ha quindi esaminato, in un primo tempo, un divieto nazionale di tali sostanze attive (2) e, successivamente, restrizioni significative del loro impiego decise dalla Commissione (3). La presente domanda di pronuncia pregiudiziale è volta a chiarire per la prima volta in che misura uno Stato membro possa comunque derogare a tali restrizioni mediante una cosiddetta autorizzazione di emergenza, al fine di contenere un pericolo per determinate coltivazioni, derivante dall'impiego di neonicotinoidi.

2. Il fondamento giuridico di una siffatta autorizzazione di emergenza è l'articolo 53, paragrafo 1, del regolamento sui prodotti fitosanitari (4). Tale disposizione esige una verifica della proporzionalità, per cui è necessario ponderare i rischi inerenti all'impiego di un prodotto fitosanitario con la sua utilità, ciò che costituisce l'oggetto di una questione pregiudiziale. Le altre questioni riguardano la possibilità di conciare le sementi con i prodotti fitosanitari, immetterle sul mercato e seminarle, la possibilità di derogare alle restrizioni espressamente stabilite dalla Commissione al momento dell'approvazione di una sostanza attiva, nonché la qualità necessaria del pericolo che l'autorizzazione di emergenza intende prevenire. Le risposte a tali questioni chiariscono che nel processo di ponderazione devono essere rispettati determinati limiti.

II. Contesto normativo

3. L’ottavo considerando del regolamento sui prodotti fitosanitari descrive gli scopi fondamentali della normativa:

«Scopo del presente regolamento è di assicurare un livello elevato di protezione sia della salute umana e animale sia dell’ambiente, salvaguardando nel contempo la competitività dell’agricoltura della Comunità. Particolare attenzione dovrebbe essere prestata alla tutela dei gruppi vulnerabili della popolazione, tra cui donne incinte, neonati e bambini. Il principio di precauzione dovrebbe essere applicato e il presente regolamento dovrebbe assicurare che l’industria dimostri che le sostanze o i prodotti fabbricati o immessi sul mercato non hanno alcun effetto nocivo sulla salute umana o degli animali o alcun impatto inaccettabile sull’ambiente».

4. Il considerando 24 del regolamento sui prodotti fitosanitari descrive le condizioni per ottenere l'autorizzazione di un prodotto fitosanitario nei seguenti termini:

«Le disposizioni che disciplinano l’autorizzazione devono assicurare un livello elevato di protezione. In particolare, nel rilasciare le autorizzazioni di prodotti fitosanitari, è opportuno dare priorità all’obiettivo di proteggere la salute umana e animale e l’ambiente rispetto all’obiettivo di migliorare la produzione vegetale. Pertanto, prima d’immettere sul mercato i prodotti fitosanitari, è opportuno dimostrare che essi sono chiaramente utili per la produzione vegetale, non hanno alcun effetto nocivo sulla salute umana o degli animali, inclusi i gruppi vulnerabili, o alcun effetto inaccettabile sull’ambiente».

5. Il considerando 32 del regolamento sui prodotti fitosanitari precisa i poteri di emergenza degli Stati membri, ai sensi del suo articolo 53:

«In casi eccezionali, agli Stati membri dovrebbe essere consentito di autorizzare prodotti fitosanitari che non soddisfano le condizioni previste nel presente regolamento, ove ciò sia reso necessario da un pericolo o da una minaccia per la produzione vegetale o per gli ecosistemi che non possano essere contenuti con alcun altro mezzo ragionevole. Tali autorizzazioni temporanee dovrebbero essere esaminate a livello comunitario».

6. L'articolo 2, paragrafo 1, del medesimo regolamento contiene una definizione dei prodotti fitosanitari:

«Il presente regolamento si applica ai prodotti, nella forma in cui sono forniti all’utilizzatore, contenenti o costituiti da sostanze attive, antidoti agronomici o sinergizzanti, destinati ad uno dei seguenti impieghi:

a) proteggere i vegetali o i prodotti vegetali da tutti gli organismi nocivi o prevenire gli effetti di questi ultimi, a meno che non si ritenga che tali prodotti siano utilizzati principalmente per motivi di igiene, piuttosto che per la protezione dei vegetali o dei prodotti vegetali;

(…)

Tali prodotti sono chiamati “prodotti fitosanitari”».

7. Presentano altresì interesse le definizioni delle nozioni di organismi nocivi e di ambiente di cui all'articolo 3 del regolamento sui prodotti fitosanitari:

«Ai sensi del presente regolamento, si intende per:

(…)

7. "Organismi nocivi" qualsiasi specie, ceppo o biotipo appartenente al regno animale o vegetale nonché altri agenti patogeni nocivi per i vegetali o i prodotti vegetali.

(…)

13. "Ambiente" le acque (comprese quelle sotterranee, di superficie, di transizione, costiere e marine), i sedimenti, il suolo, l’aria, il territorio, le specie della flora e fauna selvatiche e le loro interrelazioni, nonché le relazioni con altri organismi viventi».

8. L'approvazione delle sostanze attive è disciplinata nel Capo II, sezione 1, sottosezioni 1 e 2, del regolamento sui prodotti fitosanitari (articoli da 4 a 13).

9. L'articolo 4 di detto regolamento enuncia i criteri di approvazione. In particolare, ai sensi dell'articolo 4, paragrafi 2 e 3, devono essere esclusi gli effetti nocivi sulla salute umana e animale e gli effetti inaccettabili sull'ambiente.

10. L'articolo 4, paragrafo 7, del regolamento sui prodotti fitosanitari consente, a determinate condizioni, di approvare sostanze attive che non soddisfano i requisiti generali:

«In deroga al paragrafo 1, se, sulla base di documentata evidenza inclusa nella domanda, una sostanza attiva è necessaria per controllare una grave emergenza fitosanitaria che non può essere contenuta con altri mezzi disponibili, compresi i metodi non chimici, tale sostanza attiva può essere approvata per un periodo limitato, necessario per controllare tale grave emergenza ma non superiore a cinque anni, anche se non soddisfa i criteri di cui ai punti 3.6.3., 3.6.4., 3.6.5. o 3.8.2. dell’allegato II, purché l’impiego della sostanza attiva sia soggetto a misure di mitigazione del rischio per ridurre al minimo l’esposizione degli esseri umani e dell’ambiente. (…)

(…)

Gli Stati membri possono autorizzare prodotti fitosanitari contenenti sostanze attive approvate a norma del presente paragrafo solo quando è necessario controllare una grave emergenza fitosanitaria nel loro territorio.

Nel contempo, essi elaborano un piano di eliminazione graduale riguardante il controllo della grave emergenza con altri mezzi, inclusi i metodi non chimici, e lo trasmettono senza indugio alla Commissione».

11. L'articolo 6 del regolamento sui prodotti fitosanitari prevede condizioni e restrizioni all'approvazione:

«L’approvazione può essere soggetta a condizioni e restrizioni, quali:

(…)

c) le restrizioni derivanti dalla valutazione delle informazioni di cui all’articolo 8, tenendo conto delle condizioni agricole, fitosanitarie e ambientali in questione, comprese quelle climatiche;

(…)

e) le modalità e le condizioni d’uso;

(…)

h) l’indicazione di aree in cui l’uso di prodotti fitosanitari, compresi prodotti per il trattamento del suolo, contenenti la sostanza attiva non può essere autorizzato o può essere autorizzato a determinate condizioni;

j) qualsiasi altra condizione particolare, che scaturisca dalla valutazione d’informazioni rese disponibili nel contesto del presente regolamento».

12. Il contenuto di un'approvazione delle sostanze attive risulta dall'articolo 13, paragrafo 2, di detto regolamento:

«Sulla base della relazione di esame, di altri fattori che è legittimo prendere in considerazione con riferimento alla materia trattata e, ove opportuno, del principio di precauzione stabilito dall’articolo 7, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 178/2002, è adottato un regolamento secondo la procedura di regolamentazione di cui all’articolo 79, paragrafo 3. Tale regolamento dispone quanto segue:

a) la sostanza attiva è approvata, eventualmente alle condizioni e con le restrizioni di cui all’articolo 6; oppure

b) la sostanza attiva non è approvata; oppure

c) le condizioni dell’approvazione sono modificate».

13. Ai sensi dell'articolo 28, paragrafo 1, del medesimo regolamento, un prodotto fitosanitario deve essere autorizzato dallo Stato membro interessato:

«Un prodotto fitosanitario non è immesso sul mercato o impiegato a meno che sia stato autorizzato nello Stato membro interessato conformemente al presente regolamento».

14. I requisiti per l'autorizzazione sono stabiliti dall'articolo 29 del regolamento:

«1. Fatto salvo l’articolo 50, un prodotto fitosanitario è autorizzato soltanto se, in base ai principi uniformi di cui al paragrafo 6, soddisfa i seguenti requisiti:

a) le sostanze attive, gli antidoti agronomici e i sinergizzanti in esso contenuti sono stati approvati;

b) (…)».

15. Ai sensi dell'articolo 49, paragrafo 1, del regolamento sui prodotti fitosanitari, gli Stati membri non vietano l'immissione sul mercato e l'impiego di sementi conciate...