Opinion of Advocate General Kokott delivered on 20 April 2023.

• Jurisdiction: European Union
• Celex Number: 62021CC0558
• ECLI: ECLI:EU:C:2023:320
• Date: 20 April 2023
• Court: Court of Justice (European Union)

Édition provisoire

CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE

M^ME JULIANE KOKOTT

présentées le 20 avril 2023 (1)

Affaire C‑558/21 P

Global Silicones Council e.a.

contre

Commission européenne

« Pourvoi – Règlement (CE) no 1907/2006 (REACH) – Mise à jour de l’annexe XVII du règlement (CE) no 1907/2006 concernant des restrictions applicables à la fabrication, à la mise sur le marché et à l’utilisation de certaines substances et préparations dangereuses et de certains articles dangereux – Restrictions concernant l’octaméthylcyclotétrasiloxane (D4) et le décaméthylcyclopentasiloxane (D5) – Substances persistantes, bioaccumulables et toxiques – Substances très persistantes et très bioaccumulables – Risques inacceptables – Motivation »

I. Introduction

1. Le règlement REACH (2) permet à la Commission de restreindre la fabrication, l’utilisation ou la mise sur le marché de certaines substances, lorsque ces activités entraînent un risque inacceptable pour la santé humaine ou l’environnement.

2. Il existe des risques particuliers, entre autres, pour les substances qui sont persistantes, bioaccumulables et toxiques (« PBT »), ou très persistantes et très bioaccumulables (« vPvB » pour very persistent and very bioaccumulative) (3). De telles substances ne se dégradent que très lentement, voire pas du tout, et peuvent donc s’accumuler dans l’environnement. Les effets de cette accumulation ne sont pas prévisibles à long terme. De même, une telle accumulation est difficile à inverser en pratique, car la cessation des rejets de la substance n’entraîne pas nécessairement une réduction de la concentration de la substance dans l’environnement. En outre, les substances PBT ou vPvB peuvent contaminer des zones reculées, qui devraient être protégées contre une nouvelle contamination causée par des substances dangereuses issues de l’activité humaine (4).

3. Par le règlement litigieux (5), la Commission interdit l’utilisation des substances en cause, à savoir l’octaméthylcyclotétrasiloxane (« D4 ») et le décaméthylcyclopentasiloxane (« D5 »), dans les produits cosmétiques susceptibles d’être éliminés par rinçage, au motif que le D4 est une substance PBT/vPvB et que le D5 est une substance vPvB.

4. Après que le Tribunal a rejeté le recours contre le règlement litigieux, le présent pourvoi soulève notamment des questions visant à savoir si la Commission aurait dû constater elle-même l’existence de risques inacceptables en ce qui concerne les substances en cause, comment il convient d’appliquer la notion de risques inacceptables et si l’interdiction est suffisamment motivée. Il s’agit en outre de la classification des substances litigieuses en tant que PBT/vPvB ou vPvB, mais c’est là un aspect que nous examinons uniquement dans nos conclusions dans l’affaire pendante parallèle C‑559/21 P, Global Silicones/ECHA.

II. Le cadre juridique

5. Le règlement REACH autorise la Commission à restreindre la fabrication, l’utilisation ou la mise sur le marché de substances (titre VIII).

6. L’article 68, paragraphe 1, du règlement REACH constitue la base juridique de l’imposition de restrictions :

« Quand la fabrication, l’utilisation ou la mise sur le marché de substances entraînent pour la santé humaine ou l’environnement un risque inacceptable qui nécessite une action au niveau communautaire, l’annexe XVII est modifiée conformément à la procédure visée à l’article 133, paragraphe 4, par l’adoption de nouvelles restrictions ou par la modification des restrictions existantes, prévues à l’annexe XVII, applicables à la fabrication, à l’utilisation ou à la mise sur le marché de substances telles quelles ou contenues dans des préparations ou des articles, conformément à la procédure visée aux articles 69 à 73. Toute décision de ce type prend en compte l’impact socio-économique, y compris l’existence de solutions de remplacement.

[...] »

7. L’article 69 du règlement REACH régit l’ouverture d’une procédure visant à imposer une restriction. Le paragraphe 4 concerne l’ouverture de cette procédure par un État membre :

« Si un État membre estime que la fabrication, la mise sur le marché ou l’utilisation d’une substance, telle quelle ou contenue dans une préparation ou un article, entraîne pour la santé humaine ou l’environnement un risque qui n’est pas valablement maîtrisé et qui nécessite une action, il notifie à l’Agence qu’il propose d’élaborer un dossier conforme aux prescriptions des sections pertinentes de l’annexe XV. »

8. L’article 69 du règlement REACH prévoit en outre une participation du public, et les articles 70 à 72 de ce règlement imposent de recueillir les avis du comité d’évaluation des risques et du comité d’analyse socio-économique.

9. L’article 73, paragraphe 1, du règlement REACH régit l’adoption de la restriction :

« Lorsque les conditions prévues à l’article 68 sont remplies, la Commission prépare un projet de modification de l’annexe XVII ; [...]

Si le projet de modification s’écarte de la proposition initiale ou s’il ne tient pas compte des avis de l’Agence, la Commission y joint une explication circonstanciée des raisons de cette divergence. »

10. Conformément à l’article 73, paragraphe 2, et à l’article 133 du règlement REACH, la décision finale est prise dans le cadre d’une procédure de comitologie avec la participation des États membres.

11. L’annexe I du règlement REACH régit les exigences générales afférentes à l’évaluation des substances et à l’élaboration des rapports sur la sécurité chimique. Le point 4.0.1 décrit le traitement des substances PBT et vPvB :

« L’évaluation PBT et vPvB a pour objectif de déterminer si la substance satisfait aux critères énoncés à l’annexe XIII et, dans l’affirmative, de caractériser les émissions potentielles de ladite substance. L’évaluation des dangers portant sur les effets à long terme, conformément aux sections 1 et 3 de la présente annexe, et l’estimation de l’exposition à long terme des humains et de l’environnement, effectuée conformément à la section 5 (Évaluation de l’exposition), étape 2 (Estimation de l’exposition), ne sont pas assez fiables en ce qui concerne les substances répondant aux critères PBT et vPvB de l’annexe XIII. Par conséquent, des évaluations distinctes sont requises pour ces critères. »

12. Le point 6.5 de l’annexe I du règlement REACH régit notamment la gestion des risques liés aux substances PBT/vPvB :

« [...]

Dans le cas des substances répondant aux critères PBT et vPvB, le fabricant ou l’importateur utilise les informations obtenues conformément aux dispositions de la section 5, étape 2, lorsqu’il met en œuvre sur son site, et lorsqu’il recommande aux utilisateurs en aval, des mesures de gestion des risques qui réduisent au minimum l’exposition et les émissions pour les personnes et l’environnement au cours du cycle de vie de la substance découlant de la fabrication et des utilisations identifiées. »

13. L’annexe XV du règlement REACH contient les exigences applicables à un dossier visant à proposer une restriction. Dès l’introduction, il est fait référence à l’annexe I :

« Les parties pertinentes de l’annexe I sont utilisées en matière de méthodologie et de format des dossiers établis conformément à la présente annexe. »

14. Une autre référence à l’annexe I figure dans une sous-section de l’annexe XV, point 3, du règlement REACH :

« Informations relatives aux dangers et aux risques

Les risques que la restriction vise à parer sont décrits sur la base d’une évaluation des dangers et des risques réalisée conformément aux parties pertinentes de l’annexe I, et sont documentés au format fixé dans la partie B du rapport sur la sécurité chimique prévu par cette annexe.

Il y lieu de fournir la preuve que les mesures de gestion des dangers mises en œuvre (y compris celles identifiées dans les enregistrements effectués conformément aux articles 10 à 14) ne sont pas suffisantes. »

III. Faits et procédure

15. Le 17 avril 2015, le Royaume-Uni a transmis à l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA) un dossier fondé sur l’annexe XV du règlement REACH, dans lequel il proposait de restreindre l’utilisation des substances litigieuses dans les produits cosmétiques qui sont éliminés par rinçage avec de l’eau dans des conditions normales d’utilisation. Il l’estimait nécessaire pour prévenir le rejet des substances litigieuses dans les eaux usées.

16. Le 10 mars 2016, le comité d’évaluation des risques de l’ECHA a adopté un avis selon lequel le D4 remplissait les critères relatifs aux substances PBT et vPvB, et que le D5 remplissait les critères relatifs aux substances vPvB. Le comité a confirmé les risques liés à l’arrivée de ces substances dans l’eau. Il a également conclu que la restriction proposée constituait une mesure appropriée et ciblée à l’échelle de l’Union en vue de réduire au minimum les émissions causées par les produits à rincer.

17. Le 9 juin 2016, le comité d’analyse socio-économique de l’ECHA a adopté son avis et considéré que la restriction proposée constituait la mesure la plus appropriée, du point de vue de ses avantages et de ses coûts socio-économiques, pour réduire les rejets des substances litigieuses dans les eaux usées.

18. Par le règlement litigieux du 10 janvier 2018, la Commission a modifié l’annexe XVII du règlement REACH de telle sorte que, après le 31 janvier 2020, les substances en cause ne doivent pas être mises sur le marché dans des produits cosmétiques à rincer dans une concentration égale ou supérieure à 0,1 % en poids de chaque substance (6). Il y est précisé que, par « produits cosmétiques à rincer », on entend les produits qui, dans des conditions normales d’utilisation, sont éliminés par rinçage avec de l’eau après application.

19. Selon le considérant 8 du règlement litigieux, cette restriction de l’utilisation des deux substances repose sur les propriétés dangereuses PBT et vPvB dans le cas du D4, et vPvB dans le cas du D5. Dès lors, la présence des substances litigieuses dans certains produits...