Opinion of Advocate General Kokott delivered on 20 April 2023.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2023:320
• Date: 20 April 2023
• Celex Number: 62021CC0558
• Court: Court of Justice (European Union)

Edizione provvisoria

CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

JULIANE KOKOTT

presentate il 20 aprile 2023(1)

Causa C-558/21 P

Global Silicones Council e a.

contro

Commissione europea

«Impugnazione – Regolamento (CE) n. 1907/2006 (REACH) – Modifica dell'allegato XVII del regolamento (CE) n. 1907/2006 concernente restrizioni in materia di fabbricazione, immissione sul mercato e uso di talune sostanze, miscele e articoli pericolosi – Restrizione dell'uso dell’ottametilciclotetrasilossano (“D4”) e del decametilciclopentasilossano (“D5”) – Sostanze persistenti, bioaccumulabili e tossiche – Sostanze molto persistenti e molto bioaccumulabili – Rischi inaccettabili – Motivazione»

I. Introduzione

1. Il regolamento REACH (2) autorizza la Commissione a limitare la fabbricazione, l'uso o l'immissione sul mercato di sostanze quando tali attività comportano un rischio inaccettabile per la salute umana o per l'ambiente.

2. Rischi particolari derivano dalle sostanze persistenti, bioaccumulabili e tossiche («PBT») o molto persistenti e molto bioaccumulabili («vPvB» per «very persistant and very bioaccumulative»)(3). Tali sostanze presentano una degradazione molto bassa o assente e possono quindi accumularsi nell'ambiente. I rischi di tale accumulo non sono prevedibili a lungo termine e l’accumulo in sé è difficilmente reversibile in pratica, in quanto la cessazione del rilascio della sostanza non porta necessariamente a una diminuzione della concentrazione della stessa nell’ambiente. Inoltre, le sostanze PBT o vPvB possono contaminare zone remote, che dovrebbero essere protette da ulteriori contaminazioni da parte di sostanze pericolose imputabili ad attività antropiche (4).

3. Con il regolamento impugnato (5) la Commissione vieta l'uso delle sostanze controverse, l'ottametilciclotetrasilossano («D4») e il decametilciclopentasilossano («D5»), nei prodotti cosmetici da eliminare con acqua, in quanto il D4 sarebbe una sostanza PBT/vPvB e il D5 sarebbe una sostanza vPvB.

4. A seguito del rigetto da parte del Tribunale del ricorso avverso il regolamento impugnato la presente impugnazione solleva, in particolare, le questioni di stabilire se la Commissione avrebbe dovuto constatare essa stessa la sussistenza di rischi inaccettabili per quanto riguarda le sostanze in questione, di determinare le modalità di applicazione della nozione di rischi inaccettabili e di verificare se il divieto sia sufficientemente motivato. È inoltre in discussione la classificazione delle sostanze controverse come PBT/vPvB o vPvB, questione di cui tuttavia mi occupo unicamente nelle conclusioni della causa parallelamente pendente C‑559/21 P, Global Silicones/ECHA.

II. Contesto normativo

5. Il regolamento REACH autorizza la Commissione a limitare la fabbricazione, l'uso o l'immissione sul mercato di sostanze (Titolo VIII).

6. L'articolo 68, paragrafo 1, del regolamento REACH è la base giuridica per l'imposizione di restrizioni:

«Quando la fabbricazione, l'uso o l'immissione sul mercato di sostanze comportano un rischio inaccettabile per la salute umana o per l'ambiente, che richiede un'azione a livello [dell’Unione], l'allegato XVII è modificato secondo la procedura di cui all'articolo 133, paragrafo 4, tramite l'adozione di nuove restrizioni o la modificazione delle restrizioni esistenti previste nell'allegato XVII per la fabbricazione, l'uso o l'immissione sul mercato di sostanze, in quanto tali o in quanto componenti di miscele o articoli, secondo la procedura di cui agli articoli da 69 a 73. Una siffatta decisione tiene conto dell'impatto socioeconomico della restrizione, compresa l'esistenza di alternative.

(…)».

7. L'articolo 69 del regolamento REACH disciplina l'avvio di una procedura per l'imposizione di restrizioni. Il paragrafo 4 concerne l'avvio da parte di uno Stato membro:

«Se uno Stato membro ritiene che la fabbricazione, l'immissione sul mercato o l'uso di una sostanza, in quanto tale o in quanto componente di una miscela o di un articolo, presentino per la salute umana o per l'ambiente un rischio non adeguatamente controllato e richiedano un'azione, notifica all'Agenzia che intende predisporre un fascicolo conforme alle prescrizioni dei pertinenti punti dell'allegato XV».

8. L'articolo 69 prevede inoltre una partecipazione del pubblico e, ai sensi degli articoli da 70 a 72 del medesimo regolamento, devono essere richiesti i pareri del comitato per la valutazione dei rischi e del comitato per l'analisi socioeconomica.

9. L'articolo 73, paragrafo 1, del regolamento REACH disciplina l'adozione della restrizione:

«Se sono soddisfatte le condizioni di cui all'articolo 68, la Commissione elabora un progetto di modifica dell'allegato XVII, (...)

Se il progetto di modifica diverge dalla proposta originaria o se non tiene conto dei pareri dell'Agenzia, la Commissione allega una spiegazione dettagliata delle ragioni delle divergenze».

10. A norma dell'articolo 73, paragrafo 2, e dell'articolo 133 del regolamento REACH, la decisione finale è adottata nell'ambito di una procedura di comitato, con la partecipazione degli Stati membri.

11. L'allegato I del regolamento REACH stabilisce i requisiti generali relativi alla valutazione della sicurezza delle sostanze chimiche e alle relazioni sulla sicurezza chimica. Il punto 4.0.1 illustra la gestione delle sostanze PBT e vPvB:

«La valutazione PBT e vPvB ha lo scopo di determinare se la sostanza corrisponde ai criteri enunciati nell'allegato XIII e, in caso affermativo, di caratterizzare le emissioni potenziali di tale sostanza. Una valutazione dei pericoli, a norma dei punti 1 e 3 del presente allegato, che prende in considerazione tutti gli effetti a lungo termine e la stima dell'esposizione a lungo termine delle persone e dell'ambiente a norma del punto 5 (valutazione dell'esposizione), fase 2 (stima dell'esposizione), non può essere effettuata con sufficiente affidabilità per le sostanze che corrispondono ai criteri PBT e vPvB di cui all'allegato XIII. È pertanto necessaria una valutazione PBT e vPvB distinta».

12. Il punto 6.5 dell'allegato I del regolamento REACH disciplina, in particolare, la gestione dei rischi connessi alle sostanze PBT/vPvB:

«(...)

Per le sostanze che corrispondono ai criteri PBT e vPvB, il fabbricante o l'importatore utilizza le informazioni ottenute come indicato nel punto 5, fase 2, quando applica nel suo sito e raccomanda agli utilizzatori a valle misure di gestione dei rischi che riducano al minimo le emissioni e l'esposizione della popolazione e dell'ambiente, nell'intero ciclo di vita della sostanza risultante dalla fabbricazione o dagli usi identificati».

13. L'allegato XV del medesimo regolamento stabilisce i requisiti di un fascicolo con cui viene proposta una restrizione. Già nell'introduzione viene fatto riferimento all'allegato I:

«Le parti pertinenti dell'allegato I sono usate per la metodologia e il formato dei fascicoli di cui al presente allegato».

14. Un ulteriore riferimento all'allegato I si trova in una sottosezione dell'allegato XV, punto 3, del regolamento REACH:

«Informazioni sui rischi e pericoli

I rischi da contrastare con la restrizione sono descritti in base ad una valutazione dei rischi e pericoli conformemente alle parti pertinenti dell'allegato I e sono documentati nel formato di cui alla parte B della relazione sulla sicurezza chimica in tale allegato.

Sono forniti elementi comprovanti che le misure di gestione dei rischi messe in atto (anche quelle identificate nelle registrazioni effettuate a norma degli articoli da 10 a 14) non sono sufficienti».

III. Fatti e procedimento

15. Il 17 aprile 2015 il Regno Unito ha presentato all'Agenzia europea per le sostanze chimiche («ECHA») un fascicolo a norma dell'allegato XV del regolamento REACH, proponendo di limitare l'uso delle sostanze controverse nei prodotti cosmetici che vengono eliminati con acqua dopo l'applicazione in normali condizioni d'uso. Una tale limitazione sarebbe necessaria per evitare che le sostanze controverse siano scaricate nelle acque reflue.

16. Il 10 marzo 2016 il comitato dell'ECHA per la valutazione dei rischi ha adottato un parere in cui ha affermato che il D4 corrisponderebbe ai criteri per le sostanze PBT e vPvB e che il D5 corrisponderebbe ai criteri per le sostanze vPvB. Il comitato ha confermato i rischi connessi allo scarico di tali sostanze nell'acqua. Esso ha inoltre concluso che la restrizione proposta sarebbe una misura specifica e appropriata a livello dell'Unione per ridurre al minimo il rilascio delle sostanze controverse attraverso prodotti eliminati con acqua.

17. Il 9 giugno 2016 il comitato dell'ECHA per l'analisi socioeconomica ha presentato il proprio parere in cui ha concluso che la restrizione proposta sarebbe la misura più adeguata, in termini di rapporto tra vantaggi e svantaggi socioeconomici, per ridurre gli scarichi delle sostanze controverse nelle acque reflue.

18. Con il regolamento impugnato del 10 gennaio 2018, la Commissione ha modificato l'allegato XVII del regolamento REACH nel senso di vietare l'immissione sul mercato delle sostanze controverse nei prodotti cosmetici da eliminare con acqua in concentrazione pari o superiore allo 0,1% in peso dopo il 31 gennaio 2020 (6). Viene ivi precisato che per «prodotti cosmetici da eliminare con acqua» si intendono i prodotti che, in condizioni d'uso normali, sono eliminati con acqua dopo l'applicazione.

19. In base al considerando 8 del regolamento impugnato, tale restrizione all'uso delle due sostanze si fonda sulle proprietà pericolose del D4 in quanto sostanza PBT e vPvB e del D5 in quanto sostanza vPvB. In conseguenza di tali proprietà, la presenza delle sostanze controverse in taluni prodotti cosmetici che vengono eliminati con acqua dopo l'applicazione comporterebbe un rischio per l'ambiente.

20. Il considerando 9 precisa la portata della restrizione:

«(...) Nei prodotti cosmetici destinati a restare a contatto prolungato con la cute, le zone pilifere o le...