Opinion of Advocate General Ćapeta delivered on 20 April 2023.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2023:317
• Date: 20 April 2023
• Celex Number: 62022CC0116
• Court: Court of Justice (European Union)

Édition provisoire

CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE

M^ME TAMARA ĆAPETA

présentées le 20 avril 2023(1)

Affaire C‑116/22

Commission européenne

contre

République fédérale d’Allemagne

« Manquement d’État – Directive 92/43/CEE – Conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages – Article 4, paragraphe 4 – Zones spéciales de conservation – Obligation de fixer des objectifs de conservation »

I. Introduction

1. « Ce que nous faisons entre 2020 et 2030, […] [sera décisif] pour l’avenir de l’humanité sur la planète. L’avenir n’est pas déterminé, il se trouve entre nos mains » (2).

2. L’Union contribue à orienter l’avenir, pour partie, par la directive 92/43/CEE (3).

3. La présente affaire s’inscrit dans la série d’affaires au travers desquelles la Commission européenne met en œuvre cet instrument. Elle a engagé une procédure en manquement contre la République fédérale d’Allemagne en vertu de l’article 258 TFUE pour manquement à ses obligations au titre de l’article 4, paragraphe 4, et de l’article 6, paragraphe 1, de la directive « habitats ».

4. C’est d’ailleurs le quatrième recours en manquement formé devant la Cour dans ce domaine, à la suite des arrêts du 5 septembre 2019, Commission/Portugal (Désignation et protection des zones spéciales de conservation) (4) et du 17 décembre 2020, Commission/Grèce (5), ainsi que de l’affaire C‑444/21, Commission/Irlande (Protection des zones spéciales de conservation), pendante devant la Cour et dans laquelle j’ai récemment présenté mes conclusions (6). En outre, un autre recours de type similaire est pendant devant la Cour (7) et des procédures d’infraction à l’encontre de plusieurs autres États membres sont en cours (8).

5. Après avoir brièvement décrit le déroulement de la présente procédure d’infraction contre la République fédérale d’Allemagne (partie II), j’examinerai d’abord la directive « habitats » ainsi que son article 4, paragraphe 4, et son article 6, paragraphe 1 (partie III). J’analyserai ensuite, conformément à la demande de la Cour, le deuxième grief invoqué par la Commission dans la présente affaire et relatif à la violation de l’article 4, paragraphe 4, de la directive « habitats » au regard des exigences relatives aux objectifs de conservation (partie IV).

II. Le déroulement de la présente affaire : la procédure précontentieuse et la procédure devant la Cour

6. La présente affaire concerne la mise en œuvre par la République fédérale d’Allemagne de ses obligations en vertu de l’article 4, paragraphe 4, et de l’article 6, paragraphe 1, de la directive « habitats » dans les régions biogéographiques alpine, atlantique et continentale (9).

7. Pour chacune de ces régions, la Commission a arrêté une liste des Sites d’Importance Communautaire (ci-après les « SIC ») sur le territoire allemand par des décisions prises en 2003 et en 2004 (10). Ultérieurement, la Commission a mis à jour ces listes, notamment, par des décisions prises en 2007 et en 2008 (11). La présente affaire porte donc, au total, sur 4 606 sites répertoriés dans ces décisions de la Commission.

8. À la suite d’enquêtes suivant une procédure « EU Pilot », la Commission a adressé à la République fédérale d’Allemagne, le 27 février 2015, une lettre de mise en demeure, conformément à l’article 258 TFUE, dans laquelle elle considérait que cet État membre avait omis de désigner un certain nombre de SIC comme zones spéciales de conservation (ci-après les « ZSC ») et d’établir les mesures de conservation nécessaires en violation des obligations qui lui incombent en vertu de l’article 4, paragraphe 4, et de l’article 6, paragraphe 1, de la directive « habitats ».

9. Le 24 juin 2015, la République fédérale d’Allemagne a répondu à la lettre de mise en demeure en indiquant ses progrès dans la désignation des ZSC et l’adoption de mesures de conservation. À la suite de cela, le 14 janvier 2016, le 7 avril 2016, le 25 juillet 2016, le 23 décembre 2016, le 27 juillet 2017, le 22 décembre 2017 et le 3 août 2018, la République fédérale d’Allemagne a transmis à la Commission sept mises à jour concernant la désignation des ZSC et l’adoption de mesures de conservation.

10. Il importe pour les présentes conclusions que, le 26 janvier 2019, la Commission a adressé à la République fédérale d’Allemagne une lettre de mise en demeure complémentaire, dans laquelle elle affirmait que, en n’établissant pas, de manière générale et persistante, des objectifs de conservation et des mesures de conservation suffisamment détaillées et spécifiques aux sites concernés, cet État membre manquait aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 4, paragraphe 4, et de l’article 6 de la directive « habitats ».

11. Les 26 avril et 11 juin 2019, la République fédérale d’Allemagne a répondu à la lettre de mise en demeure complémentaire en indiquant son état d’avancement dans la désignation des ZSC et l’adoption de mesures de conservation. Elle a contesté le point de vue de la Commission en ce qui concerne les obligations au titre de la directive « habitats » s’agissant des objectifs de conservation et des mesures de conservation.

12. Le 13 février 2020, considérant que les manquements reprochés à l’article 4, paragraphe 4, et à l’article 6, paragraphe 1, de la directive « habitats » persistaient, la Commission a adressé un avis motivé à la République fédérale d’Allemagne. À la demande de cet État membre, la Commission a, par lettre du 12 mars 2020, prolongé le délai de réponse à l’avis motivé jusqu’au 13 juin 2020.

13. Le 12 juin 2020, la République fédérale d’Allemagne a répondu à cet avis motivé. En particulier, elle a exposé ses progrès en vue de la finalisation de la désignation des ZSC et de l’adoption de mesures de conservation. Elle a maintenu son désaccord avec le point de vue de la Commission en ce qui concerne les exigences de la directive « habitats » s’agissant des objectifs de conservation et des mesures de conservation.

14. Considérant que, au 13 juin 2020, la République fédérale d’Allemagne n’avait toujours pas rempli les obligations qui lui incombent en vertu de l’article 4, paragraphe 4, et de l’article 6, paragraphe 1, de la directive « habitats », la Commission a saisi la Cour du présent recours au titre de l’article 258 TFUE par une requête qu’elle a déposée le 18 février 2022.

15. Par son premier grief, la Commission demande à la Cour de constater que la République fédérale d’Allemagne a enfreint l’article 4, paragraphe 4, de la directive « habitats » en ne désignant pas un certain nombre de sites présents sur son territoire en tant que ZSC (88 des 4 606 SIC).

16. Par son deuxième grief, la Commission demande à la Cour de constater que la République fédérale d’Allemagne a violé l’article 4, paragraphe 4, de la directive « habitats », d’une part, en ne fixant aucun objectif de conservation pour 88 des 4 606 SIC et, d’autre part, en fixant, de manière générale et persistante, des objectifs de conservation insuffisamment spécifiques dans les ZSC désignées.

17. Par son troisième grief, la Commission demande à la Cour de constater que la République fédérale d’Allemagne a violé l’article 6, paragraphe 1, de la directive « habitats », d’une part, en n’établissant aucune mesure de conservation pour 737 des 4 606 SIC et, d’autre part, en établissant, de manière générale et persistante, des mesures de conservation qui ne satisfont pas aux exigences de cette disposition.

18. Dans son mémoire en défense déposé le 23 mai 2022, la République fédérale d’Allemagne demande à la Cour de rejeter le présent recours dans son intégralité comme non fondé.

19. La Commission et la République fédérale d’Allemagne ont aussi déposé, respectivement, un mémoire en réplique et un mémoire en duplique les 4 juillet et 16 août 2022.

20. Conformément à l’article 76, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour de justice, aucune audience n’a été tenue.

III. La directive « habitats », son article 4, paragraphe 4, et son article 6, paragraphe 1

A. Natura 2000 et les trois régions biogéographiques en cause

21. Pour rappel (12), les ZSC instaurées en vertu de la directive « habitats » (13), conjointement avec les zones de protection spéciale (ci‑après les « ZPS ») instaurées en vertu de la directive 2009/147/CE (14), font partie d’un réseau écologique européen cohérent, dénommé « Natura 2000 » (15), qui vise à assurer la survie à long terme des habitats et des espèces les plus précieux et les plus menacés de l’Union.

22. Les régions alpine, atlantique et continentale en cause dans la présente affaire font partie de Natura 2000, qui est divisé en cinq régions marines et neuf régions biogéographiques terrestres (16).

23. La région biogéographique alpine, dénommée « le toit de l’Europe », comprend cinq des massifs montagneux les plus longs et les plus élevés et présente une biodiversité très riche, avec près des deux tiers des plantes du continent européen (17). La région biogéographique atlantique, dénommée « la marge occidentale de l’Europe », regroupe deux des mers les plus productives dans le monde (la mer du Nord et l’océan Atlantique) et plus de la moitié du littoral de l’Union, qui est également riche en habitats et en espèces (18). La région biogéographique continentale, dénommée « le cœur de l’Europe », couvre plus d’un quart de l’Union et présente un degré élevé de biodiversité, connue en particulier pour héberger de nombreuses espèces animales et végétales rares (19).

B. Le système de la directive « habitats » revisité

24. Comme je l’ai expliqué plus en détail dans mes conclusions dans l’affaire Commission/Irlande (Protection des zones spéciales de conservation) (20), les États membres contribuent à Natura 2000 en fonction de la représentation sur leur territoire des types d’habitats et espèces pertinents énumérés dans les annexes de la directive « habitats » qu’ils désignent comme ZSC.

25. En résumé, la directive « habitats » prévoit que les ZSC sont...