Opinion of Advocate General Ćapeta delivered on 23 November 2023.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2023:901
• Date: 23 November 2023
• Celex Number: 62022CC0029
• Court: Court of Justice (European Union)

Edizione provvisoria

CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

TAMARA ĆAPETA

presentate il 23 novembre 2023 (1)

Cause riunite C‑29/22 P e C‑44/22 P

KS,

KD

contro

Consiglio dell’Unione europea (C‑29/22 P)

Commissione europea (C‑29/22 P)

Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) (C‑29/22 P)

e

Commissione europea

contro

KS,

KD,

Consiglio dell’Unione Europea (C‑44/22 P)

Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) (C‑44/22 P)

«Impugnazione – Politica estera e di sicurezza comune (PESC) – Azione comune 2008/124/PESC – Missione dell’Unione europea sullo Stato di diritto in Kosovo (Eulex Kosovo) – Responsabilità extracontrattuale dell’Unione europea – Reati commessi in Kosovo nel 1999 – Danni asseritamente subiti da singoli a causa di indagini inadeguate sulla sparizione e sull’assassinio di loro familiari – Asserita violazione di diritti fondamentali – Competenza dei giudici dell’Unione – Articoli 2, 6, 19 e 24 TUE – Articoli 268, 275 e 340 TFUE»

I. Introduzione

1. KS e KD hanno perso loro familiari nel 1999, a seguito del conflitto in Kosovo. Tali assassinii e sparizioni sono rimasti irrisolti. Nel 2008 l’Unione europea ha istituito una missione civile, la missione dell’Unione europea sullo Stato di diritto in Kosovo (in prosieguo: l’«Eulex Kosovo») (2), incaricata, in particolare, di indagare su reati di tal genere. KS e KD hanno proposto un ricorso per risarcimento danni nei confronti dell’Unione europea, lamentando una violazione dei loro diritti fondamentali a motivo del fatto che detti reati non sarebbero stati oggetto di indagini adeguate.

2. I giudici dell’Unione possono conoscere delle loro domande? Il Tribunale ha ritenuto di no. Da ciò scaturiscono le impugnazioni in esame.

3. La Corte di giustizia è investita delle impugnazioni in questione parallelamente con un’altra causa, Neves 77 Solutions (C‑351/22), nella quale, parimenti, presento le mie conclusioni in data odierna. Anche la suddetta causa, che tuttavia interviene in un contesto differente, solleva la questione della portata della limitazione della competenza dei giudici dell’Unione nel settore della politica estera e di sicurezza comune (in prosieguo: la «PESC»), prevista all’articolo 24, paragrafo 1, TUE e all’articolo 275 TFUE.

4. Il contesto più ampio di entrambi i gruppi di cause sono i negoziati in corso sull’adesione dell’Unione europea alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo (in prosieguo: la «CEDU»). Tutti gli altri capitoli negoziali, aperti in conseguenza del parere 2/13 (3), sembrano definiti, salvo per un’ultima questione ancora aperta: la portata della competenza dei giudici dell’Unione nella PESC.

II. Fatti

5. La presente causa trae origine dalle impugnazioni proposte da due singoli, KS e KD, nonché dalla Commissione europea avverso l’ordinanza del Tribunale (in prosieguo: l’«ordinanza impugnata») (4). Con tale ordinanza, il Tribunale ha respinto il ricorso proposto da KS e KD nei confronti dell’Unione europea sulla base dell’articolo 268 TFUE e dell’articolo 340, secondo comma, TFUE. KS e KD hanno chiesto il risarcimento dei danni per asserite violazioni della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta») e della CEDU nell’attuazione dell’azione comune del Consiglio che ha istituito l’Eulex Kosovo. Il Tribunale si è dichiarato incompetente a conoscere del ricorso. Tale conclusione è contestata nelle impugnazioni in esame.

A. Fatti che hanno condotto al procedimento dinanzi al Tribunale

1. Istituzione e compiti dell’Eulex Kosovo

6. I fatti all’origine della causa risalgono al conflitto in Kosovo durante gli anni 1998 e 1999, che ha coinvolto kosovari albanesi e membri dell’etnia serba, questi ultimi sostenuti dall’esercito della (allora) Repubblica federale di Jugoslavia. Tra il 28 marzo e l’8 giugno 1999 l’Organizzazione del trattato del Nord Atlantico (in prosieguo: la «NATO») è intervenuta lanciando attacchi aerei, in seguito ai quali l’esercito jugoslavo ha ritirato le sue forze dal Kosovo. Immediatamente dopo, il 10 giugno 1999, il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite ha adottato la risoluzione 1244 (1999), che ha previsto la presenza di forze internazionali in Kosovo, tuttora presenti sul territorio. Tale risoluzione autorizzava l’insediamento in Kosovo di una forza internazionale di sicurezza guidata dalla NATO, denominata forza per il Kosovo o KFOR, nonché di una presenza civile internazionale conosciuta come la missione delle Nazioni Unite per l’amministrazione ad interim nel Kosovo (in prosieguo: l’«UNMIK»).

7. L’UNMIK era investita di un’autorità analoga a quella di uno Stato sul territorio e sul popolo del Kosovo, compresi poteri legislativi ed esecutivi e l’amministrazione del potere giudiziario. Tuttavia, a seguito della dichiarazione d’indipendenza da parte delle autorità del Kosovo e dell’entrata in vigore di una nuova costituzione il 15 giugno 2008, i compiti dell’UNMIK sono stati modificati per concentrarsi principalmente sulla promozione della sicurezza, della stabilità e del rispetto dei diritti umani in Kosovo (5).

8. Nel 2008 l’Unione europea ha istituito l’Eulex Kosovo. Dopo l’approvazione del suo piano operativo (in prosieguo: l’«OPLAN»), le responsabilità esecutive dell’UNMIK sono state trasferite all’Eulex Kosovo.

9. L’Eulex Kosovo è una missione civile della politica di sicurezza e di difesa comune (in prosieguo: la «PSDC») istituita dall’azione comune 2008/124 (6). La PSDC è una parte integrante della PESC (7), nell’ambito della quale l’Unione europea dispone di una capacità operativa per dispiegare missioni e operazioni civili e militari al di fuori dell’Unione, per il mantenimento della pace, la prevenzione dei conflitti e il rafforzamento della sicurezza internazionale (8).

10. L’Eulex Kosovo era inizialmente destinata a operare per un periodo di due anni e mezzo (9), ma è attiva da oltre 15 anni. Il suo mandato attuale dura fino al 14 giugno 2025 (10). Tuttavia, nel 2018, l’Unione ha deciso di ridurre la missione e i compiti dell’Eulex Kosovo (11).

11. Nell’assolvimento della sua missione, l’Eulex Kosovo è stata incaricata di svolgere una serie di compiti, tra i quali, in particolare, «provvede[re] affinché i casi di crimini di guerra, terrorismo, criminalità organizzata, corruzione, crimini etnici, reati finanziari/economici e altri reati gravi siano adeguatamente investigati, perseguiti, giudicati e puniti» (12).

12. Un anno dopo che l’Eulex Kosovo è divenuta operativa, il Consiglio ha istituito la commissione di riesame dei diritti umani (la Human Rights Review Panel, in prosieguo: l’«HRRP») (13), chiamata a esaminare le denunce relative ad asserite violazioni dei diritti umani commesse dall’Eulex Kosovo nell’esercizio del suo mandato esecutivo (14).

13. L’HRRP è competente a esaminare denunce relative ad asserite violazioni dei diritti umani commesse dall’Eulex Kosovo a partire dal 9 dicembre 2008. Essa dispone di competenza al fine di valutare le denunce alla luce di una serie di strumenti internazionali in materia di diritti umani, anche se, nella pratica, le denunce si fondano principalmente sulla CEDU (15).

14. L’HRRP svolge soltanto funzioni consultive; le sue decisioni e raccomandazioni non sono vincolanti, ma essa può suggerire al capomissione l’adozione di azioni correttive. È tuttavia espressamente previsto che l’HRRP non possa raccomandare compensazioni pecuniarie (16).

2. Ricorsi anteriori proposti da KS e KD

15. KS e KD sono i familiari stretti di persone scomparse o assassinate in Kosovo dopo l’istituzione dell’UNMIK, nel giugno 1999. Le richieste di indagare su tali reati, presentate nel corso degli anni da KS e KD alle autorità competenti, hanno ricevuto poche o nessuna risposta.

16. KS e KD hanno quindi presentato, inizialmente, denunce al comitato consultivo sui diritti umani (Human Rights Advisory Panel, in prosieguo: l’«HRAP»), un organo istituito per esaminare asserite violazioni dei diritti umani da parte dell’UNMIK (17), e in seguito, con l’istituzione dell’Eulex Kosovo, dinanzi all’HRRP.

17. Per quanto riguarda KS, l’HRRP ha concluso che l’Eulex Kosovo aveva violato i suoi diritti ai sensi degli elementi procedurali degli articoli 2 e 3 della CEDU, non avendo svolto indagini adeguate. Essa ha altresì constatato una violazione del suo diritto alla vita familiare di cui all’articolo 8 della CEDU e del diritto a un ricorso effettivo ai sensi dell’articolo 13 della CEDU. L’HRRP ha rivolto una serie di raccomandazioni al capomissione (18).

18. Per quanto riguarda KD, l’HRRP ha stabilito che le indagini dell’Eulex Kosovo erano state insufficienti e avevano determinato una violazione dei suoi diritti garantiti dagli articoli 2 e 3 della CEDU, nonché dall’articolo 13 della CEDU, in combinato disposto con il suo l’articolo 2. Come nel caso di KS, l’HRRP ha rivolto una serie di raccomandazioni al capomissione (19).

19. Nel controllo dell’attuazione delle sue raccomandazioni (20), l’HRRP ha dichiarato, in sostanza, che il capomissione aveva attuato dette raccomandazioni soltanto in parte e ha deciso di archiviare i casi.

20. Il 19 luglio 2017 KS ha proposto dinanzi al Tribunale un ricorso nei confronti del Consiglio, della Commissione e del Servizio europeo per l’azione esterna (in prosieguo: il «SEAE») per l’«annullamento o la modifica» dell’azione comune 2008/124 e dei successivi atti di modifica per violazione dell’articolo 47 della Carta e dell’articolo 13 della CEDU, nonché per «responsabilità extracontrattuale», a motivo della violazione degli articoli 2, 3, 6, 13 e 14 della CEDU (21).

21. Con ordinanza del 14 dicembre 2017 (22), il Tribunale ha respinto il ricorso dichiarando, in particolare, che era manifestamente incompetente a pronunciare ingiunzioni nei confronti delle istituzioni dell’Unione e che l’articolo 24, paragrafo 1, TUE e l’articolo 275 TFUE impedivano ad esso di dichiararsi competente a pronunciarsi su ricorsi di annullamento di atti PESC. Il Tribunale...