Opinion of Advocate General Tanchev delivered on 14 November 2019.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2019:973
• Celex Number: 62018CC0454
• Court: Court of Justice (European Union)
• Date: 14 November 2019

Édition provisoire

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. EVGENI TANCHEV

présentées le 14 novembre 2019 (1)

Affaire C‑454/18

Baltic Cable AB

contre

Energimarknadsinspektionen

[Demande de décision préjudicielle formée par le Förvaltningsrätten i Linköping (tribunal administratif de Linköping, Suède)]

« Échanges transfrontaliers d’électricité — Règlement (CE) no 714/2009 — Entreprise exploitant uniquement une interconnexion — Notion de gestionnaire de réseau de transport — Utilisation des recettes résultant de l’attribution d’une interconnexion »

1. La présente affaire concerne l’interprétation du règlement (CE) nº 714/2009 (2), qui régit l’accès aux infrastructures nécessaires aux échanges transfrontaliers d’électricité et qui, en particulier, fixe les règles relatives au financement de ces infrastructures.

2. Le litige est né d’une décision par laquelle l’autorité de régulation suédoise, l’Energimarknadsinspektionen (Inspection nationale du marché de l’électricité, ci‑après l’« EI ») (3), a demandé à l’exploitant du Baltic Cable, qui est une ligne électrique à haute tension, ou interconnexion, reliant le réseau suédois de transport d’électricité au réseau de transport du nord-ouest de l’Allemagne, d’inscrire ses recettes dites de congestion à un poste distinct de sa comptabilité interne. Cet exploitant, Baltic Cable AB (ci‑après « BCAB »), s’est ainsi vu empêché d’utiliser librement ces recettes.

3. Il y a congestion lorsque la capacité d’une interconnexion entre réseaux de transport nationaux est insuffisante pour accueillir toutes les transactions résultant d’échanges internationaux entre intervenants du marché (4). Cette situation est due à un manque de capacité des interconnections ou des réseaux de transport nationaux concernés. Une étude récente a à nouveau souligné qu’il était nécessaire et urgent d’augmenter la capacité d’interconnexion dans l’Union (5).

4. En cas de congestion, le problème doit être traité au moyen de solutions non discriminatoires et fondées sur le marché (6). La capacité disponible doit donc être mise aux enchères (7). Le prix auquel est cédée cette capacité correspond, en principe, à la différence entre les prix de gros de l’électricité sur les deux réseaux de transport connectés. Cette différence de prix, que l’on appelle « recettes de congestion », revient à l’opérateur de l’interconnexion (8). Une situation de congestion peut donc être à l’origine de profits élevés pour l’opérateur d’une interconnexion.

5. Toutefois, les recettes de congestion ne peuvent pas être utilisées librement par l’opérateur de l’interconnexion. L’article 16, paragraphe 6, premier alinéa, du règlement nº 714/2009 dispose que ces recettes doivent être utilisées soit pour garantir la disponibilité réelle des capacités attribuées, soit pour maintenir ou accroître les capacités d’interconnexion via les investissements dans le réseau, en particulier dans les nouvelles interconnexions. Si les recettes de congestion ne peuvent être utilisées à l’une de ces deux fins, elles peuvent être utilisées, dans la limite d’un montant maximum à déterminer par les autorités de régulation des États membres concernés, pour baisser les tarifs de réseau. Les recettes restantes doivent être inscrites à un poste distinct de la comptabilité interne jusqu’à ce qu’elles puissent être dépensées aux deux fins mentionnées ci‑dessus.

6. En l’espèce, l’EI a décidé que BCAB ne pouvait pas utiliser les recettes de congestion pour couvrir les coûts d’exploitation et de maintenance du Baltic Cable, dès lors que ces coûts n’ont pas été engagés pour garantir la disponibilité réelle de la capacité attribuée ou pour maintenir ou augmenter les capacités d’interconnexion par des investissements dans le réseau. Il a donc été demandé à BCAB d’inscrire ces recettes à un poste distinct de la comptabilité interne jusqu’à ce qu’elles puissent être utilisées à ces fins.

7. La Cour est, pour la première fois, appelée à interpréter l’article 16, paragraphe 6, du règlement nº 714/2009 (9) par la voie d’un renvoi préjudiciel du Förvaltningsrätten i Linköping (tribunal administratif de Linköping, Suède). Elle doit décider si les recettes de congestion peuvent être utilisées pour couvrir les coûts d’exploitation et de maintenance d’une interconnexion ou pour distribuer des bénéfices aux actionnaires de l’opérateur de cette interconnexion. Cette question est d’autant plus importante que, en l’espèce, l’exploitation de l’interconnexion est la seule activité de BCAB. Cette dernière soutient que les recettes résultant de l’attribution de l’interconnexion constituent sa seule source de revenus, de sorte que, si la Cour devait décider que les recettes de congestion ne peuvent pas être utilisées pour couvrir les coûts d’exploitation et de maintenance, BCAB ne serait pas en mesure de récupérer ces coûts, encore moins de réaliser un bénéfice. C’est pourquoi la juridiction de renvoi demande également à la Cour si, dans l’hypothèse où l’article 16, paragraphe 6, du règlement nº 714/2009 doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à l’utilisation des recettes de congestion pour couvrir les coûts d’exploitation et de maintenance et pour réaliser un bénéfice, cette disposition est valable et si, en particulier, elle est conforme au principe de proportionnalité.

I. Le cadre juridique

8. L’article 16, paragraphe 6, du règlement nº 714/2009 dispose :

« Les recettes résultant de l’attribution d’interconnexions sont utilisées aux fins suivantes :

a) garantir la disponibilité réelle des capacités attribuées ; et/ou

b) maintenir ou accroître les capacités d’interconnexion via les investissements dans le réseau, en particulier dans les nouvelles interconnexions.

Si les recettes ne peuvent être utilisées d’une manière efficace aux fins mentionnées aux points a) et/ou b) du premier alinéa, elles peuvent être utilisées, sous réserve de l’approbation par les autorités de régulation des États membres concernés, à concurrence d’un montant maximum fixé par ces autorités de régulation, pour servir de recettes que les autorités de régulation doivent prendre en considération lors de l’approbation de la méthodologie de calcul des tarifs d’accès au réseau, et/ou de la fixation de ces tarifs.

Le solde des recettes est inscrit dans un poste distinct de la comptabilité interne jusqu’à ce qu’il puisse être dépensé aux fins prévues aux points a) et/ou b) du premier alinéa. L’autorité de régulation informe l’agence de l’approbation visée au deuxième alinéa. »

II. Les faits, la procédure au principal et les questions préjudicielles

9. Comme indiqué précédemment, BCAB est une société suédoise dont la seule activité est l’exploitation du Baltic Cable, dont elle est propriétaire. BCAB ne facture aucune redevance pour l’accès au Baltic Cable.

10. Conformément au point 6.5 de l’annexe I du règlement nº 714/2009, l’EI publie un rapport annuel sur le montant et l’utilisation des recettes de congestion. À cette fin, l’EI a demandé à BCAB, par lettre du 27 mai 2014, des renseignements sur le montant et l’utilisation de ses recettes de congestion pour la période allant du 1^er juillet 2013 au 30 juin 2014. Le 1^er juillet 2014, BCAB a indiqué que ses recettes de congestion pour cette période s’élevaient à 159 542 374 couronnes suédoises (SEK) et qu’elles avaient servi principalement « à garantir l’accessibilité et l’attribution de la capacité de transport sur l’interconnexion » (10).

11. Dans son rapport de 2014 sur les recettes de congestion, l’EI a considéré que l’utilisation par BCAB de ses recettes de congestion devait être analysée plus en détail.

12. Par lettre du 29 mai 2015, l’EI a demandé à BCAB la communication des informations relatives au montant et à l’utilisation de ses recettes de congestion pour la période allant du 1^er juillet 2014 au 30 juin 2015. Le 1^er juillet 2015, BCAB a indiqué que ses recettes de congestion pour cette période s’élevaient à 177 939 624 SEK et qu’elles avaient été utilisées aux mêmes fins que l’année précédente (11).

13. Dans son rapport de 2015 sur les recettes de congestion, l’EI a déclaré avoir commencé à enquêter sur l’utilisation des recettes de congestion de BCAB et a indiqué que cette enquête était en cours.

14. Par décision du 9 juin 2016 (ci‑après la « décision de l’EI du 9 juin 2016 »), l’EI a demandé à BCAB d’inscrire une partie de ses recettes de congestion pour les périodes allant du 1^er juillet 2013 au 30 juin 2014 et du 1^er juillet 2014 au 30 juin 2015 à un poste distinct de sa comptabilité interne.

15. Selon l’EI, l’utilisation par BCAB des recettes de congestion (à concurrence de 61 016 510 SEK pour la période allant du 1^er juillet 2013 au 30 juin 2014 et de 48 995 127 SEK pour la période allant du 1^er juillet 2014 au 30 juin 2015) aux fins d’assurer la fermeté physique (12) était conforme à l’article 16, paragraphe 6, premier alinéa, sous a), du règlement nº 714/2009, lequel autorise l’utilisation des recettes de congestion aux fins de garantir la disponibilité réelle des capacités allouées.

16. Cependant, selon l’EI, l’utilisation par BCAB des recettes de congestion (pour un montant respectif de 98 480 864 SEK pour la période allant du 1^er juillet 2013 au 30 juin 2014 et de 128 944 497 SEK pour la période allant du 1^er juillet 2014 au 30 juin 2015) pour couvrir les frais occasionnés par la gestion et la maintenance du Baltic Cable n’était pas conforme à l’article 16, paragraphe 6, du règlement nº 714/2009. En effet, les recettes de congestion utilisées pour exploiter et entretenir une interconnexion existante ne sont pas utilisées pour maintenir ou accroître les capacités d’interconnexion. Dès lors, l’article 16, paragraphe 6, premier alinéa, sous b), du règlement nº 714/2009 n’autorisait pas l’utilisation des recettes de congestion pour exploiter et entretenir une interconnexion.

17. En conséquence, par décision du 9 juin 2016, l’EI demandait à BCAB d’inscrire à un poste distinct de sa comptabilité interne la...