Dictamen n.o 7/2020 (con arreglo al artículo 287, apartado 4, del TFUE) adjunto al informe de la Comisión sobre la ejecución del Fondo Europeo de Desarrollo Sostenible [COM(2020) 224 final]

• Section: Serie C
• Issuing Organization: Comisión de las Comunidades Europeas

22.10.2020 ES Diario Oficial de la Unión Europea C 353/1

Apartados Página Introducción 1-4 3 Alcance y calendario del Dictamen del Tribunal 1 3 Informe de ejecución 2 3 Dictamen del Tribunal 3-4 3 El informe de ejecución no cumple algunos requisitos básicos 5-14 4 Criterios 5-6 4 El informe de ejecución no es el resultado de una evaluación completa, sino de una valoración limitada 7-10 4 No se han revisado los procesos empresariales del FEDS 11-12 4 El informe de ejecución se publicó con retraso 13-14 5 No se han evaluado plenamente el funcionamiento inicial del FEDS, su gestión y su eficacia 15-49 5 Se dispone de escasa información sobre la adicionalidad y determinados aspectos relativos a la eficacia 15-35 5 Criterios 15-16 5 La capacidad del FEDS para movilizar inversiones adicionales podría estar sobrestimada 17-20 6 El informe de ejecución no incluye información sobre el rendimiento del FEDS para atraer fondos del sector privado 21-22 7 Las conclusiones del informe de ejecución sobre la adicionalidad no financiera y el rendimiento del FEDS a la hora de proporcionar productos innovadores se basan fundamentalmente en predicciones 23-26 7 El FEDS se encuentra en una fase temprana de aplicación y la Comisión no puede evaluar su contribución a la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) o a abordar las causas profundas de la migración. 27-32 8 El informe de ejecución no explica las discrepancias entre los plazos del Reglamento del FEDS y el ritmo real de su ejecución. 33-35 8 Algunos problemas relacionados con el funcionamiento y la gestión del FEDS están insuficientemente reflejados en el informe de aplicación. 36-49 9 Criterios 36-37 9 La orientación estratégica informal afecta a la transparencia 38-41 9 La cartera actual de programas no refleja la intención de garantizar una cobertura temática diversificada 42-44 10 Deben desarrollarse más herramientas de evaluación del riesgo para la fijación de los precios de las garantías 45-49 10 Consideraciones adicionales sobre el marco de seguimiento y evaluación del FEDS 50-62 11 Criterios 50-53 11 La propuesta de establecer el FEDS no iba acompañada de una evaluación de impacto 54-55 12 El uso y el funcionamiento del Fondo de Garantía del FEDS aún no se han evaluado 56-58 12 Insuficiencias en el marco de resultados 59-62 13 Conclusiones 63-68 13

1. El 28 de mayo de 2020, la Comisión presentó una propuesta legislativa (4) para modificar el Reglamento del FEDS, con vistas a ampliar su duración y su alcance geográfico y aumentar el importe de la garantía de la UE constituida en virtud del mismo. El 2 de junio de 2020, la Comisión publicó un informe sobre la ejecución del FEDS de conformidad con el artículo 17, apartado 1, del Reglamento del FEDS («informe de ejecución») (5). El informe iba acompañado de un informe de ejecución independiente («informe de evaluación externa») sobre el FEDS y el Fondo de Garantía del FEDS, de 14 de enero de 2020, que la Comisión publicó en su sitio web el 4 de junio de 2020 (6). En su reunión extraordinaria de los días 17, 18, 19, 20 y 21 de julio de 2020, el Consejo Europeo decidió que no habría ningún cambio en el marco financiero plurianual (MFP) 2014-2020 (7). En respuesta a esta evolución, el Tribunal ha decidido centrar su Dictamen en el informe de ejecución, sin más referencia a la propuesta legislativa de la Comisión.

2. El artículo 17, apartado 1, del Reglamento del FEDS exige que la Comisión evalúe «el funcionamiento inicial del FEDS, su gestión y su contribución eficaz a la finalidad y los objetivos [del] Reglamento». En referencia a esta disposición reglamentaria, el informe de ejecución de la Comisión se describe como una «evaluación inicial de los principales criterios de evaluación relativos a la pertinencia, la eficiencia, la eficacia, la coherencia y el valor añadido».

3. El presente Dictamen se estructura en torno a las siguientes consideraciones: — si el informe de ejecución cumple los requisitos del artículo 17, apartado 1, del Reglamento del FEDS;

   — si el informe de ejecución cumple el objetivo de evaluar el funcionamiento inicial del FEDS, así como su gestión y su eficacia;

   — si el FEDS dispone de un marco global de seguimiento y de evaluación.

4. El Dictamen del Tribunal no ha sido elaborado con arreglo a los mismos procedimientos que utilizaría esta institución al elaborar un informe especial.

5. El artículo 17, apartado 1, del Reglamento del FEDS exige que la Comisión evalúe el funcionamiento inicial del FEDS, su gestión y su contribución eficaz a la finalidad y los objetivos del mismo a más tardar el 31 de diciembre de 2019, y que presente su informe de evaluación al Parlamento Europeo y al Consejo, que incluirá una evaluación externa independiente de la aplicación del Reglamento.

6. Las directrices para la mejora de la legislación establecen que en las evaluaciones se debería seguir una metodología consistente y claramente definida, destinada a producir constataciones objetivas. Como mínimo, las evaluaciones deben valorar la eficacia, la eficiencia, la pertinencia, la coherencia y el valor añadido europeo, o incluir una explicación de por qué no se ha hecho (8).

7. Si bien el informe de ejecución se refiere al artículo 17, apartado 1, del Reglamento del FEDS, la Comisión no llega a describirlo como un informe de evaluación. El informe de ejecución presenta la evaluación llevada a cabo por la Comisión sobre el funcionamiento inicial del FEDS, su gestión y su contribución a la finalidad y los objetivos del Reglamento del FEDS. Se basa en una valoración independiente realizada por consultores externos.

8. En las directrices para la mejora de la legislación de la Comisión, la diferencia entre una evaluación y una valoración consiste en que la evaluación va más allá de una simple valoración de lo ocurrido (el papel de la intervención de la UE) y, si es posible, la magnitud de las repercusiones. Debería adoptar una perspectiva más amplia y ofrecer un juicio independiente y objetivo de la situación basado en las pruebas disponibles (9).

9. El informe de evaluación externa explica que, aunque la metodología y la estructura utilizadas se basan en el enfoque utilizado para las evaluaciones, debe considerarse una valoración de la situación y no una evaluación del FEDS propiamente dicha. Esto se debe a que apenas se había puesto en marcha alguna actividad del FEDS, y a que tal valoración en ocasiones debería ser más crítica e indicativo que el que normalmente sería objeto de una evaluación (10).

10. Aparte de esta cuestión, el informe de evaluación externa de los consultores señaló que su labor estaba condicionada por varias limitaciones: — la tarea se llevó a cabo con un equipo pequeño y con un presupuesto limitado;

    — no hubo visitas a las Delegaciones de la UE ni a los proyectos que reciben apoyo del FEDS, sino entrevistas telefónicas y consultas con el personal de las delegaciones de la UE;

    — pocos proyectos aprobados para combinar subvenciones habían realizado progresos significativos en su ejecución y, al final de la tarea, 25 de los 28 programas de garantía aprobados seguían sin firmar y en fase de proyecto.

11. El informe de evaluación externa señala que el plan operativo del FEDS exige una revisión más detallada de lo que era posible en el informe de evaluación. Por consiguiente, recomienda que se lleve a cabo una revisión que abarque los procesos empresariales, las funciones y las responsabilidades de los servicios centrales y de las delegaciones de la UE, su capacidad, las competencias y la formación del personal y su gestión del conocimiento (12). El informe de ejecución de la Comisión acoge favorablemente la recomendación de la evaluación externa de que se lleve a cabo una revisión de los procesos empresariales del FEDS, y sugiere que se incluya en la revisión en curso de la nueva estructura financiera que debe crearse para el FEDS +, el sucesor propuesto del FEDS (13).

12. El Tribunal considera que una revisión de los procesos empresariales del FEDS es un elemento clave para evaluar el funcionamiento inicial y la gestión del FEDS, que no figura en el informe de ejecución.

13. El ámbito de aplicación tanto del informe de ejecución (14) como de la evaluación externa cubrió el período comprendido entre el 1 de enero de 2017 y el final de septiembre de 2019. Se presentó una primera versión del informe de evaluación externa a la Comisión el 15 de noviembre de 2019 (15); el informe final, con fecha de 14 de enero de 2020, se publicó el 4 de junio de 2020 (16).

14. El informe de ejecución de la Comisión, que se basa en los resultados de la evaluación externa, fue publicado el 2 de junio de 2020, ocho meses después del final del período cubierto por la evaluación externa y cinco meses después del plazo establecido en el artículo 17, apartado 1, del Reglamento del FEDS para la evaluación de la Comisión.

15. El propio Reglamento del FEDS contiene las siguientes afirmaciones sobre los objetivos del FEDS: «El propósito del FEDS será apoyar las inversiones y aumentar el acceso a la financiación, principalmente en África y en la vecindad europea, con el fin de fomentar un desarrollo económico y social sostenible e integrador y promover la resiliencia socioeconómica de los países socios, haciendo especial hincapié en el crecimiento sostenible e integrador, la creación de empleo digno, la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres y los jóvenes, y en los sectores socioeconómicos y las microempresas, pequeñas y medianas empresas, maximizando al mismo tiempo la adicionalidad, proporcionando productos innovadores y atrayendo fondos del sector privado» (17). «“Adicionalidad”: principio en virtud del cual la Garantía del FEDS contribuye al desarrollo sostenible mediante operaciones que no podrían haberse llevado a cabo sin la Garantía del FEDS o que logran resultados positivos más allá de lo que podría haberse logrado sin dicho apoyo. Por adicionalidad se entiende asimismo el hecho de atraer financiación...