Draft Commission interpretative communication - Freedom to provide services and the general good in the insurance sector (Text with EEA relevance)

• Published date: 03 December 1997
• Official Gazette Publication: Official Journal of the European Communities, C 365, 3 December 1997

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Projet de communication interprétative de la Commission - Liberté de prestation de services et intérêt général dans le secteur des assurances (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

Journal officiel n° C 365 du 03/12/1997 p. 0007 - 0027

PROJET DE COMMUNICATION INTERPRÉTATIVE DE LA COMMISSION LIBERTÉ DE PRESTATION DE SERVICES ET INTÉRÊT GÉNÉRAL DANS LE SECTEUR DES ASSURANCES (97/C 365/04)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

Les troisièmes directives du Conseil 92/49/CEE et 92/96/CEE (1) ont achevé l'établissement du marché intérieur dans le secteur des assurances. Ces textes ont introduit un régime d'agrément et de contrôle financier uniques de l'entreprise d'assurances par l'État membre de son siège social (État membre d'origine). Cet agrément délivré par l'État membre d'origine permet à l'entreprise d'assurances d'exercer ses activités d'assurance partout dans la Communauté européenne, soit en régime d'établissement, c'est-à-dire en ouvrant des agences ou des succursales dans tous les États membres, soit en régime de libre prestation de services. Dans l'exercice de ses activités dans un autre État membre, l'entreprise d'assurances doit respecter les conditions dans lesquelles, pour des raisons d'intérêt général, ces activités doivent être exercées dans l'État membre d'accueil. En vertu du régime établi par les directives, la surveillance financière des activités exercées par cette entreprise d'assurances, y inclus les activités exercées en régime d'établissement ou de libre prestation de services, est toujours de la compétence exclusive de l'État membre d'origine de cette entreprise d'assurances.

La Commission a pu se rendre compte, en dialoguant avec de nombreux opérateurs économiques, que les incertitudes subsistant sur l'interprétation des concepts fondamentaux que sont la liberté de prestation de services et l'intérêt général portent un préjudice sérieux au plein effet des mécanismes mis en place par les troisièmes directives de coordination sur les assurances, et sont de nature à dissuader certaines entreprises d'assurances de faire usage des libertés créées par le traité dont les troisièmes directives sont précisément censées faciliter l'exercice et, partant, à entraver la libre circulation des services d'assurances dans l'Union européenne.

Le présent projet de communication constitue la contribution de la Commission à la réflexion qu'elle a engagée sur les questions de la liberté de prestation de services (partie I) et de l'intérêt général (partie II) dans le secteur des assurances, à la lumière notamment des troisièmes directives 92/49/CEE et 92/96/CEE sur les assurances.

Cette réflexion n'a, pour l'instant, été menée qu'avec les autorités des États membres, notamment dans le cadre du comité des assurances et du groupe technique d'interprétation pour l'application des directives sur les assurances.

La Commission estime maintenant indispensable de lancer une consultation aussi vaste que possible sur ses travaux d'interprétation, et invite par conséquent toute personne intéressée à lui faire parvenir ses commentaires sur le présent projet de communication dans un délai de quatre mois à compter de la date de sa publication au Journal officiel des Communautés européennes.

Ces commentaires devront être adressés par écrit à l'adresse suivante:

Commission européenne

Direction générale XV

Unité C 2

Rue de la Loi 200

B-1049 Bruxelles

Télécopieur: (32 2) 295 65 00

Courrier électronique: john.mogg@dg15.cec.be

Ce projet sera, à la lumière des contributions reçues, transformé, le cas échéant, en communication interprétative, permettant aux opérateurs économiques et aux États membres de connaître la position que la Commission serait susceptible d'adopter si un problème était porté à sa connaissance.

La Commission estime souhaitable de rappeler et de systématiser les principes qui régissent les droits d'établissement et de libre prestation de services, tels qu'ils ont été dégagés par la Cour de justice, et de réfléchir sur leur application aux troisièmes directives sur les assurances. Cette interprétation s'appuie à la fois sur les dispositions du traité, sur les textes des directives communautaires en matière d'assurance et sur la jurisprudence de la Cour de justice, qui a développé un nombre important de principes essentiels pour le respect des libertés d'établissement et de prestation de services (2).

En publiant la présente communication interprétative, la Commission poursuit un objectif de transparence et de clarification des règles communautaires qu'elle a pour mission de faire respecter. Elle offre à tous les acteurs concernés, administrations nationales, opérateurs économiques et consommateurs, un instrument de référence qui précise l'opinion de la Commission au regard du cadre juridique dans lequel peuvent s'exercer les activités d'assurance.

Les interprétations et les réflexions contenues dans le présent projet de communication, qui ne concernent que les problèmes spécifiques au secteur des assurances (3), n'ont pas la prétention de couvrir toutes les hypothèses possibles, mais seulement les plus fréquentes ou les plus probables.

Elles ne représentent pas nécessairement les interprétations souvent très divergentes données par les États membres, et ne sauraient, par elles-mêmes, engendrer aucune obligation nouvelle à leur égard.

Il va de soi que ces interprétations de la Commission ne préjugent pas de l'interprétation que la Cour de justice des Communautés européennes, compétente en dernier ressort pour assurer l'interprétation du traité et du droit dérivé, pourrait être amenée à donner aux questions abordées.

Enfin, il convient de préciser dès maintenant que les interprétations contenues dans le présent projet de communication ne préjugent pas des interprétations ultérieures de la Commission sur les principes d'établissement et de libre prestation de services à l'égard de l'évolution des technologies de communication et de leur utilisation dans les activités d'assurance. La politique relative à la société de l'information développée au niveau communautaire vise à favoriser l'essor des services de la société de l'information et leur circulation entre les États membres et, en particulier, le commerce électronique (4). Il est évident que, avec le développement de la société de l'information, le recours aux possibilités offertes par les nouvelles technologies pour la réalisation d'activités d'assurance et financières devrait prendre une importance majeure et devrait modifier à terme les mécanismes de distribution des produits d'assurance dans la Communauté.

En effet, le cadre juridique actuel du marché unique de l'assurance repose sur des mécanismes qui n'ont pas encore pris en considération l'utilisation de ces nouvelles technologies pour effectuer des activités d'assurance dans le marché unique.

Les initiatives que la Commission vient de lancer sur le commerce électronique (5) et les travaux menés au sein du comité des assurances au sujet des implications des techniques de commerce électronique dans le domaine des assurances vont apporter de nouveaux éléments qui devront être pris en considération dans l'interprétation des directives sur les assurances. Dès lors, la Commission considère que l'évolution technologique de la technique pourraient, dans l'avenir, la conduire à modifier son interprétation ou à donner une interprétation complémentaire.

PARTIE I

I. DÉMARCATION ENTRE DROIT D'ÉTABLISSEMENT ET LIBRE PRESTATION DE SERVICES (6)

1. Libre prestation de services

a) Caractère temporaire

Les articles 59 et suivants du traité instituent le principe de la libre circulation des services. Ce principe est devenu d'application directe et inconditionnelle à l'expiration de la période de transition (7).

Il convient de rappeler que, selon la jurisprudence de la Cour de justice, la libre prestation de services peut comporter un déplacement du prestataire, situation visée à l'article 60 alinéa 3 du traité, un déplacement du destinataire de la prestation dans le pays membre du prestataire, mais elle peut aussi s'effectuer sans déplacement, ni du prestataire ni du destinataire (8).

Lorsqu'une activité est exercée en libre prestation de services avec présence du prestataire sur le territoire de l'État membre de la prestation, la notion de prestation de services se distingue essentiellement de celle d'établissement dans la mesure où la première se caractérise, par son caractère temporaire, tandis que le droit d'établissement suppose une installation durable dans le pays d'accueil.

Cela découle du traité lui-même qui dispose, à son article 60 troisième alinéa, que le prestataire peut, pour l'exécution de sa prestation, exercer «à titre temporaire», son activité dans le pays où la prestation est fournie.

Selon la jurisprudence la plus récente de la Cour de justice, ce caractère temporaire de la prestation de services est à apprécier en fonction de la durée de la prestation, de sa fréquence, de sa périodicité et de sa continuité (9).

b) Interdiction du contournement

La Cour a reconnu aux États membres le droit de prendre des dispositions destinées à empêcher que la liberté de prestation de services, garantie à l'article 59 du traité, ne soit utilisée par un prestataire dont l'activité serait entièrement ou principalement tournée vers son territoire, en vue d'échapper aux règles professionnelles qui lui seraient applicables au cas où il y serait établi (10). La Cour ajoute qu'une telle situation peut être justiciable du chapitre relatif à l'établissement et non de celui relatif à la prestation de services (11).

Le critère de la fréquence est important pour déterminer s'il n'y a pas tentative de «contournement» en faisant usage du droit garanti par l'article 59; il n'est cependant pas suffisant pour définir la prestation de services (un établissement peut aussi travailler de manière occasionnelle).

Ce...