Information from the Commission - Guide to the Community rules on open government procurement

• Published date: 31 December 1987
• Subject Matter: Internal market - Principles,public procurement in the European Union
• Official Gazette Publication: Official Journal of the European Communities, C 358, 31 December 1987

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31987Y1231(01)

Comunicazione della Commissione - Vademecum sugli appalti pubblici nella Comunità

Gazzetta ufficiale n. C 358 del 31/12/1987 pag. 0001 - 0082

VADEMECUM SUGLI APPALTI PUBBLICI NELLA COMUNITÀ (Edizione provvisoria in attesa che le nuove direttive riguardanti gli appalti pubblici siano adottate dal Consiglio) (87/C 358/01)

PREFAZIONE

L'effettiva liberalizzazione o apertura degli appalti pubblici costituisce certamente, come ha sottolineato con forza il Consiglio europeo, una delle condizioni fondamentali per la realizzazione del grande mercato unico nel 1992.

I motivi economici e politici dell'alta priorità accordata a tale apertura - consistente nell'istituzione di una disciplina comune che garantisca la trasparenza degli appalti stessi e l'effettiva concorrenza nell'insieme della Comunità - appaiono oggi evidenti, ma accanto alle motivazioni regionali e sociali degli Stati membri è prevalso per lungo tempo in questo settore il peso delle preoccupazioni di carattere nazionale, sostenute da calcoli a breve termine.

Gli appalti pubblici rappresentano una proporzione considerevole del PIL: gli acquisti delle sole amministrazioni pubbliche sono valutati in media al 9 % del PIL e la percentuale sale al 15 % se si includono le imprese publiche. Le autorità pubbliche hanno considerato gli appalti soprattutto come uno strumento della propria politica economica, malgrado gli obiettivi di liberalizzazione comunitaria fissati dai trattatti e dai programmi generali. Ne risulta che i numerosi fenomeni di compartimentazione nazionale che persistono nel settore degli appalti pubblici continuano a tradursi in un enorme incremento dei costi stimato mediamente alla metà dell'intero bilancio della Comunità. Nel contesto economico attuale, la Comunità non può permettersi il lusso di tali sprechi e continuare a privarsi dei molteplici vantaggi che derivano da una vera liberalizzazione del settore su scala europea.

Tra i principali benefici previsti a seguito della liberalizzazione, si possono ricordare in particolare gli elementi seguenti:

- le garanzie offerte dalla trasparenza dell'informazione e dalle procedure di aggiudicazione degli appalti offriranno ai fornitori e agli imprenditori opportunità molto più vaste di esercizio e sviluppo della loro attività, non solo a livello comunitario, ma anche sul piano nazionale. L'espansione consentirà una riduzione dei costi, grazie agli effetti di rendimento di scala, e un aumento dell'efficienza, grazie all'effetto stimolante della concorrenza. Ciò significa anche che una parte non trascurabile dei profitti che ne risulteranno potrà essere destinata allo sviluppo delle imprese, in particolare al miglioramento delle attrezzature e dell'infrastruttura, alla creazione di posti di lavoro e ad attività di ricerca-sviluppo;

- in secondo luogo, le amministrazioni aggiudicatrici e gli utilizzatori beneficieranno di una scelta di beni e servizi molto più vantaggiosa, dal punto di vista sia finanziario che qualitativo. In particolare, sarà possibile realizzare notevoli economie nel quadro dei bilanci pubblici degli Stati membri e soddisfare meglio, a minor prezzo, utenti e consumatori.

Ma, al di là di questi vantaggi diretti che traggono origine dal gioco della domanda e dell'offerta, l'influenza determinante della liberalizzazione degli appalti pubblici riguarderà, più generalmente, l'evoluzione delle strutture industriali e commerciali della Comunità. Attualmente, i nostri settori della produzione e dei servizi soffrono della ristrettezza dei mercati nazionali che troppo spesso impedisce loro di essere competitivi sul piano mondiale e di far fronte efficacemente alle sfide imposte dai nostri partner principali. In moltissimi casi le preferenze, sistematiche o no, delle amministrazioni aggiudicatrici nei confronti di imprese e fornitori nazionali, nell'aggiudicazione degli appalti pubblici, non hanno avuto i risultati sperati e non sono riuscite a compensare i vantaggi rappresentati da un mercato di dimensioni continentali paragonabile a quello di cui beneficiano i nostri partner dei paesi terzi come, ad esempio, gli Stati Uniti.

A fianco dei suoi effetti positivi di propulsione e d'incentivazione a ristrutturare ed ammodernare le industrie e i servizi nella Comunità, la liberalizzazione degli appalti pubblici dovrà costituire altresì una leva efficace per l'applicazione concreta della politica comunitaria in materia di normalizzazione e di riconoscimento reciproco dei certificati, grazie all'obbligo imposto alle amministrazioni aggiudicatrici di definire le loro prescrizioni tecniche riferendosi a norme europee o a documenti di armonizzazione europei.

In altri termini, la liberalizzazione degli appalti pubblici, a causa dei legami sopraccitati con la normalizzazione europea, contribuirà altresì alla soppressione degli ostacoli tecnici agli scambi dei prodotti industriali, conformemente al programma d'azione della Commissione illustrato nel Libro Bianco sul completamento del mercato interno.

Consapevole del ruolo fondamentale che la liberalizzazione dell'insieme degli appalti pubblici può svolgere a favore della creazione di uno spazio economico unico entro il 1992, la Commissione, rispettando gli impegni assunti sulla base del Libro Bianco e le richieste formulate dal Consiglio europeo, ha svolto un lavoro di riflessione volto a migliorare radicalmente l'anacronistica situazione attuale e a garantire che tale azione contribuisca nel contempo allo sviluppo armonioso di altre politiche comunitarie, quali la politica regionale, quella sociale, di promozione delle PMI, di ricerca e sviluppo, nonché la politica di concorrenza.

È chiaro altresì che la prassi seguita dai partecipanti in materia di appalti pubblici sarà profondamente trasformata dalle nuove possibilità di cooperazione tra imprese comunitarie che si realizzeranno in questo settore, come indicato nel Libro Bianco (diritto delle società e fiscalità).

Per quanto concerne le azioni che riguardano specificamente gli appalti, la Commissione ha presentato al Consiglio, alla fine del 1986, delle proposte di modifica delle direttive del 1971 e del 1977, riguardanti rispettivamente gli appalti di lavori pubblici e di forniture.

Le prime direttive miravano principalmente ad armonizzare le procedure di aggiudicazione, ad assicurare l'adozione di norme comuni nel settore tecnico e a garantire l'applicazione di regole comuni nella pubblicità. Tuttavia, malgrado certi progressi, esse non hanno dato i risultati sperati, tenuto conto della loro trasposizione talvolta incorretta nel diritto nazionale e del ricorso del tutto abusivo alle eccezioni alle procedure normali.

Basandosi sulle esperienze acquisite, la Commissione ha pertanto presentato l'anno scorso delle proposte di modifica dirette a migliorare sensibilmente l'applicazione delle direttive esistenti, rafforzando le garanzie che assicurano pari opportunità ai candidati di altri Stati membri e consentendo una migliore trasparenza degli appalti pubblici.

Essa ha inoltre deciso di istituire un Comitato consultivo per la liberalizzazione degli appalti pubblici, concepito come la sede di un dialogo stretto e continuo tra la Commissione e le categorie economiche che operano nel settore degli appalti di lavori pubblici, di forniture e di servizi.

La Commissione ha, d'altra parte, messo a punto una proposta che mira a consentire un intervento preventivo in caso d'inosservanza della disciplina comunitaria e a creare un sistema di ricorso rapido nella fase di aggiudicazione.

Saranno inoltre elaborate proposte volte ad estendere le direttive ai settori finora esclusi, ossia ai quattro importantissimi settori dell'energia, dell'acqua, dei trasporti e delle telecomunicazioni. Tale estensione avrà conseguenze economiche considerevoli, poiché in questi settori la domanda pubblica è in grado di offrire all'industria un mercato di dimensioni sufficienti a permetterle di attuare fino in fondo strategie atte a potenziare la sua competitività sul piano internazionale.

Per quanto riguarda le telecomunicazioni, è opportuno precisare che la Comunità applica, fin dal 1983, una strategia globale in questo settore. Tale politica si è già concretizzata nell'adozione di una direttiva (83/361/CEE) e di una decisione (87/95/CEE), che mirano, rispettivamente, ad istituire il reciproco riconoscimento dei risultati delle prove di conformità e a fare riferimento a norme armonizzate nei bandi di gara. Il Consiglio ha inoltre adottato nel 1984 una raccomandazione che riguarda una prima fase sperimentale di apertura degli appalti nel settore delle telecomunicazioni. Nel suo recente Libro Verde, la Commissione ha proposto di rinforzare gradualmente le misure contenute in questa raccomandazione, aumentando la proporzione di apparecchiature indicata nella raccomandazione e di sostituire quest'ultima, se necessario, con una direttiva. Inoltre, essa ha proposto d'includere nella direttiva 86/361/CEE il reciproco riconoscimento delle procedure di omologazione in materia di apparecchiature terminali di telecomunicazioni.

Infine, sempre nel quadro delle iniziative di prossima attuazione, si prevede altresì di aprire alla concorrenza comunitaria gli appalti pubblici nel settore dei servizi, al di là dei limiti attualmente previsti dalle direttive «lavori» e «forniture».

In attesa che tali azioni si concretizzino in atti legislativi del Consiglio, è importante agire sulla base delle direttive esistenti e vigilare sulla loro uniforme e corretta interpretazione. La Commissione intende pertanto potenziare sensibilmente il proprio controllo dell'applicazione delle norme comunitarie in materia di appalti. Ma è parso indispensabile alla Commissione sviluppare anche la propria azione informativa e mettere a disposizione di tutti gli interessati un Vademecum in cui sia precisata l'interpretazione dei testi esistenti. Si...