Bundesrepublik Deutschland v Nordzucker AG.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2015:64
• Date: 05 February 2015
• Celex Number: 62014CC0148
• Court: Court of Justice (European Union)
• Procedure Type: Reference for a preliminary ruling
• Docket Number: C-148/14

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. NILS WAHL

présentées le 5 février 2015 ( 1 )

Affaire C‑148/14

Bundesrepublik Deutschland

contre

Nordzucker AG

[demande de décision préjudicielle

formée par le Bundesverwaltungsgericht (Allemagne)]

«Environnement — Système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre — Article 16, paragraphes 1 et 3, de la directive 2003/87/CE — Surveillance et déclaration des émissions — Vérification des déclarations présentées par les exploitants — Amendes — Proportionnalité»

1. La directive 2003/87/CE ( 2 ) est l’un des instruments juridiques clés grâce auxquels l’Union européenne et ses États membres entendent remplir leur engagement, au titre du protocole de Kyoto à la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques et l’exécution conjointe des engagements qui en découlent (JO L 130, p. 1), de réduire les émissions anthropiques de gaz à effet de serre. La directive est destinée à contribuer à cet objectif en établissant un marché européen performant des quotas d’émission de gaz à effet de serre en nuisant le moins possible au développement économique et à l’emploi ( 3 ).

2. La présente demande de décision préjudicielle formée par le Bundesverwaltungsgericht (Cour administrative fédérale, Allemagne) invite la Cour à préciser quelles amendes devraient, lorsque cela est approprié, être imposées aux exploitants qui, au 30 avril d’une année donnée, ont restitué un nombre de quotas qui a été vérifié conformément à l’article 15 de la directive 2003/87 comme étant égal à leurs émissions durant l’année précédente, mais qui, après des vérifications subséquentes effectuées par l’autorité nationale compétente, a été jugé insuffisant pour couvrir l’ensemble de leurs émissions.

3. La juridiction de renvoi souhaite, en substance, savoir si un tel comportement devrait, le cas échéant, faire l’objet de sanctions nationales conformément à l’article 16, paragraphe 1, de la directive 2003/87 ou bien de la sanction automatique prévue à l’article 16, paragraphe 3, de cette directive.

4. J’exposerai dans la suite des présentes conclusions les raisons pour lesquelles j’estime que la première approche est la bonne.

I – Le cadre juridique

A – Le droit de l’Union

5. Au moment des faits ( 4 ), l’article 6 de la directive 2003/87, intitulé «Conditions de délivrance et contenu de l’autorisation d’émettre des gaz à effet de serre», disposait: «1. L’autorité compétente délivre une autorisation d’émettre des gaz à effet de serre concernant les émissions en provenance de tout ou partie d’une installation si elle considère que l’exploitant est en mesure de surveiller et de déclarer les émissions. […] 2. L’autorisation d’émettre des gaz à effet de serre contient les éléments suivants: […] e) l’obligation de restituer, dans les quatre mois qui suivent la fin de chaque année civile, des quotas correspondant aux émissions totales de l’installation au cours de l’année civile écoulée, telles qu’elles ont été vérifiées conformément à l’article 15.»

6. En vertu de l’article 12, paragraphe 3, de la directive 2003/87: «Les États membres s’assurent que, le 30 avril de chaque année au plus tard, tout exploitant d’une installation restitue un nombre de quotas correspondant aux émissions totales de cette installation au cours de l’année civile écoulée, telles qu’elles ont été vérifiées conformément à l’article 15, et pour que ces quotas soient ensuite annulés.»

7. L’article 15 de la directive 2003/87, intitulé «Vérification», disposait, pour autant que cela soit pertinent en l’espèce: «Les États membres s’assurent que les déclarations présentées par les exploitants en application de l’article 14, paragraphe 3, soient vérifiées conformément aux critères définis à l’annexe V, et à ce que l’autorité compétente en soit informée. […]»

8. En vertu de l’article 16 de la directive 2003/87, intitulé «Sanctions»: «1. Les États membres déterminent le régime de sanctions applicable aux violations des dispositions nationales prises en application de la présente directive, et prennent toute mesure nécessaire pour assurer la mise en œuvre de celui-ci. Les sanctions prévues doivent être effectives, proportionnées et dissuasives. […] 2. Les États membres veillent à publier le nom des exploitants qui sont en infraction par rapport à l’exigence de restituer suffisamment de quotas en vertu de l’article 12, paragraphe 3. 3. Les États membres s’assurent que tout exploitant qui, au plus tard le 30 avril de chaque année, ne restitue pas un nombre de quotas suffisant pour couvrir ses émissions de l’année précédente, soit tenu de payer une amende sur les émissions excédentaires. Pour chaque tonne d’équivalent-dioxyde de carbone émise par une installation pour laquelle l’exploitant n’a pas restitué de quotas, l’amende sur les émissions excédentaires est de 100 euros. Le paiement de l’amende sur les émissions excédentaires ne libère pas l’exploitant de l’obligation de restituer un nombre de quotas égal à ces émissions excédentaires lors de la restitution des quotas correspondant à l’année civile suivante. […]»

B – Le droit allemand

9. Les dispositions pertinentes de la législation allemande sont exposées dans la loi sur l’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre (Gesetz über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen, ci-après le «TEHG»), du 8 juillet 2004 ( 5 ).

10. Aux termes de l’article 4 du TEHG, intitulé «Autorisation des émissions»: «(1) Les émissions de gaz à effet de serre générées par une activité au sens de la présente loi nécessitent une autorisation. […] (5) L’autorisation comporte les indications et dispositions suivantes: […] 5. Une obligation de restitution des quotas conformément à l’article 6. […] (8) En cas de non-respect des obligations mentionnées à l’article 5 par le responsable, les mesures conformément aux articles 17 et 18 de la présente loi priment sur les mesures conformément à l’article 17 de la loi fédérale sur la protection contre les émissions (Bundes-Immissionsschutzgesetze). En cas de violation des obligations prévues à l’article 5, les articles 20 et 21 de la loi fédérale sur la protection contre les émissions ne s’appliquent pas. En cas de non‑respect par le responsable des obligations mentionnées à l’article 6, paragraphe 1, seules les dispositions de la présente loi s’appliquent.»

11. En vertu de l’article 6 du TEHG, intitulé «Quotas»: «(1) Le responsable restitue à l’autorité compétente, au plus tard le 30 avril de l’année, à compter pour la première fois de 2006, un nombre de quotas correspondant aux émissions résultant de son activité au cours de l’année civile précédente. […]»

12. Le chapitre 5 du TEHG concerne les sanctions. Aux termes de l’article 18 de cette loi: «(1) En cas de non-respect par le responsable de son obligation au titre de l’article 6, paragraphe 1, l’autorité compétente inflige une amende de 100 euros, 40 euros au cours de la première période d’allocation, pour chaque tonne d’équivalent‑dioxyde de carbone émise et pour laquelle le responsable n’a pas restitué de quota. L’autorité peut renoncer à infliger une amende si le responsable n’a pas pu se conformer à son obligation au titre de l’article 6, paragraphe 1, pour cause de force majeure. (2) Dans la mesure où le responsable n’a pas déclaré de manière correcte les émissions résultant de son activité, l’autorité compétente procède à une estimation des émissions produites par l’activité au cours de l’année civile précédente. Cette évaluation constitue une base irréfragable de l’obligation au titre de l’article 6, paragraphe 1. Il est fait abstraction de l’évaluation si le responsable satisfait de manière correcte à son obligation de déclaration dans le cadre de l’audition précédant la décision fixant l’amende visée au paragraphe 1. (3) Le responsable demeure tenu de restituer les quotas manquants, conformément à l’évaluation réalisée dans le cas prévu au paragraphe 2, au plus tard le 30 avril de l’année suivante. […]»

II – Les faits à l’origine du litige, la procédure au principal et la question préjudicielle

13. Jusqu’à sa fermeture au mois de mars 2008, la société Nordzucker AG (ci‑après «Nordzucker») exploitait une fabrique de sucre. L’usine comportait un générateur de vapeur ainsi qu’une installation de séchage destinée au séchage thermique de la pulpe de betteraves.

14. À la suite de l’introduction du système d’échange de quotas d’émission, le Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (ministère fédéral de l’Environnement, de la Protection de la nature et de la Sûreté nucléaire, ci-après le «ministère») a informé le Verein der Zuckerindustrie (association allemande des industries sucrières), à la demande de celle-ci, dans une lettre du 17 juin 2004, que les installations de séchage, en tant que composantes nécessaires au fonctionnement des installations de l’industrie sucrière, n’étaient pas soumises au système d’échange de quotas d’émission. En revanche, en tant que dispositif auxiliaire, une chaufferie utilisée pour produire de la vapeur et de l’électricité en liaison avec une installation de fabrication ou de raffinage du sucre est soumise au système d’échange de quotas d’émission en cas de dépassement du seuil de puissance thermique nominale totale.

15. Nordzucker a rédigé une déclaration concernant les émissions au titre de l’année 2005. Cette déclaration indique pour le générateur de vapeur une quantité totale d’émissions de 40288 tonnes de dioxyde de carbone. Cette quantité n’inclut pas les émissions imputables à la...