Olli Mattila v Council of the European Union and Commission of the European Communities.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2003:403
• Court: Court of Justice (European Union)
• Date: 10 July 2003
• Docket Number: C-353/01
• Celex Number: 62001CC0353
• Procedure Type: Recours en annulation - fondé

Avis juridique important

|

62001C0353

Conclusions de l'avocat général Léger présentées le 10 juillet 2003. - Olli Mattila contre Conseil de l'Union européenne et Commission des Communautés européennes. - Pourvoi - Accès aux documents - Décisions 93/731/CE et 94/90/CECA, CE, Euratom - Exception relative à la protection de l'intérêt public en matière de relations internationales - Accès partiel. - Affaire C-353/01 P.

Recueil de jurisprudence 2004 page 00000

Conclusions de l'avocat général

1 Le présent pourvoi a été introduit par M. Olli Mattila contre l'arrêt du Tribunal de première instance des Communautés européennes (cinquième chambre) du 12 juillet 2001 (1), portant rejet de son recours à l'encontre des décisions de la Commission et du Conseil, respectivement, du 5 et du 12 juillet 1999, lui refusant l'accès à certains documents (2).

2 Dans cette affaire, M. Mattila reproche en particulier au Tribunal d'avoir méconnu son droit à un accès partiel aux documents en cause, tel qu'il a été consacré par la jurisprudence.

I - Le cadre juridique

3 Le droit d'accès du public aux documents des institutions communautaires a fait l'objet d'une reconnaissance progressive.

4 Au départ, ce droit a été affirmé dans des déclarations de nature politique. La première d'entre elles est la déclaration n_ 17, annexée à l'acte final du traité sur l'Union européenne, signé à Maastricht le 7 février 1992, relative au droit d'accès à l'information (3), selon laquelle «la transparence du processus décisionnel renforce le caractère démocratique des institutions ainsi que la confiance du public envers l'administration». Cette déclaration a été suivie de plusieurs autres déclarations des chefs d'État ou de gouvernement des États membres lors des conseils européens tenus en 1992 et en 1993, selon lesquelles la Communauté devait être plus ouverte (4) et les citoyens avoir «l'accès le plus complet possible à l'information» (5).

5 Le 6 décembre 1993, le Conseil et la Commission ont approuvé un code de conduite (6), concernant l'accès du public aux documents du Conseil et de la Commission. Ce code de conduite fixe les principes que ces institutions doivent mettre en oeuvre aux fins d'assurer l'accès aux documents qu'elles détiennent. Il énonce le principe général selon lequel le public aura le plus large accès possible aux documents détenus par lesdites institutions.

6 Il prévoit également les exceptions qui peuvent être opposées à ce droit d'accès. Ainsi, selon le code de conduite, les «institutions refusent l'accès à tout document dont la divulgation pourrait porter atteinte à la protection de l'intérêt public (sécurité publique, relations internationales, stabilité monétaire, procédures juridictionnelles, activités d'inspection et d'enquête) [...]».

7 Pour assurer la mise en oeuvre du code de conduite, le Conseil et la Commission ont adopté, respectivement, les décisions 93/731/CE (7) et 94/90/CECA, CE, Euratom (8).

8 Les règles contenues dans les décisions 93/731 et 94/90 sont, pour l'essentiel, identiques. En ce qui concerne le traitement des demandes d'accès, elles disposent que l'intéressé doit être informé dans le délai d'un mois de la suite positive réservée à sa demande ou de l'intention de l'institution d'y donner une réponse négative. Dans ce dernier cas, l'intéressé peut, dans le délai d'un mois, faire une demande confirmative. L'institution dispose de nouveau d'un délai d'un mois pour répondre à cette demande confirmative. Si l'institution refuse l'accès aux documents, elle doit communiquer sa décision par écrit au demandeur dans les meilleurs délais. Sa décision doit être dûment motivée et indiquer les voies de recours possibles.

9 En ce qui concerne les exceptions au droit d'accès aux documents, la décision 93/731 reprend à son article 4, paragraphe 1, les exceptions prévues dans le code de conduite relatives à la protection de l'intérêt public. La décision 94/90, quant à elle, prévoit à son article 1er que le code de conduite est adopté et joint en annexe à ladite décision.

10 Dans l'arrêt du 19 juillet 1999, Hautala/Conseil (9), le Tribunal a jugé que l'article 4, paragraphe 1, de la décision 93/731 doit être interprété en ce sens que le Conseil est obligé d'examiner s'il convient d'accorder un accès partiel aux documents relevant d'une exception visée à cette disposition, c'est-à-dire un accès limité aux éléments d'information de ce document qui ne sont pas eux-mêmes couverts par cette exception (10). Il a estimé que, l'institution concernée n'ayant pas procédé à un tel examen parce qu'elle estimait que le droit d'accès ne s'appliquait qu'aux documents en tant que tels et non aux éléments d'information qui s'y trouvent, la décision de refus d'accès aux documents en cause était entachée d'une erreur de droit et devait être annulée. Cette interprétation a été expressément confirmée par la Cour dans l'arrêt du 6 décembre 2001, Conseil/Hautala (11).

II - Les faits

11 En mars 1999, M. Mattila a demandé à avoir accès à cinq documents de la Commission et à six documents du Conseil. Ces documents portent sur les relations de l'Union européenne avec la fédération de Russie et l'Ukraine ainsi que sur les négociations à mener avec les États-Unis d'Amérique sur les relations avec l'Ukraine. Dans la mesure où ils ont été élaborés partiellement en commun par le Conseil et la Commission, ces deux institutions ont coordonné leurs réponses à ces demandes.

12 Par courrier du 19 avril 1999, le Conseil a fait droit à la demande du requérant pour l'un des documents visés et l'a rejetée pour les cinq autres. Par lettre du même jour, la Commission a refusé d'accorder l'accès sollicité aux cinq documents en sa possession. Les deux institutions ont fondé leur refus sur la protection de l'intérêt public en matière de relations internationales.

13 Par lettres du 30 avril 1999, le requérant a fait une demande confirmative auprès de chaque institution. La Commission et le Conseil ont confirmé leur refus par les décisions attaquées, au motif que les documents en cause (mis à part l'un de ceux demandés à la Commission qui ne pouvait pas être identifié) étaient couverts par l'exception obligatoire tirée de la protection de l'intérêt public en matière de relations internationales.

14 Le 23 septembre 1999, M. Mattila a formé un recours devant le Tribunal contre les décisions attaquées.

III - L'arrêt contesté

15 Le Tribunal décrit comme suit les moyens invoqués par le requérant:

«28 Dans sa requête, le requérant invoque en substance cinq moyens à l'appui de son recours tirés, premièrement, d'une erreur manifeste d'appréciation dans l'interprétation de l'exception afférente à la protection des relations internationales, deuxièmement, d'une violation du principe de proportionnalité en ce qu'un accès partiel aux documents en cause n'a pas été envisagé ni accordé, troisièmement, d'une violation du principe selon lequel la demande d'accès doit être examinée au regard de chaque document, quatrièmement, d'une violation de l'obligation de motivation et, cinquièmement, d'une méconnaissance de son intérêt particulier à avoir accès aux documents en cause.

29 Dans sa réplique, le requérant a ajouté deux moyens présentés comme suit:

- les décisions attaquées violent le `principe d'une appréciation indépendante' par le Conseil et la Commission [...];

- les décisions attaquées sont entachées d'un détournement de pouvoir [...].

30 À l'audience, le requérant a invoqué un moyen supplémentaire d'annulation tiré d'une violation par les institutions défenderesses de leur devoir de coopération en ce qu'elles ont, en partie, rejeté ses demandes en raison du manque de précision de ces dernières, sans avoir cherché à identifier et à trouver les documents en cause.»

16 Le Tribunal a rejeté comme manifestement irrecevables les moyens tirés d'une violation du «principe d'une appréciation indépendante», d'un détournement de pouvoir et du non-respect d'un devoir de coopération incombant aux institutions. Il a jugé que ces moyens n'ont été invoqués ni directement ni implicitement dans la requête et qu'ils ne présentent pas de lien étroit avec les autres moyens figurant dans cette dernière. Il en a déduit qu'ils constituent donc des moyens nouveaux. Il a relevé, ensuite, qu'il n'est ni démontré ni même allégué que ces moyens se fondent sur des éléments de droit et de fait qui se sont révélés pendant la procédure.

17 Sur le fond, le Tribunal a examiné ensemble les premier et deuxième moyens, tirés, respectivement, d'une erreur manifeste d'appréciation dans l'interprétation de l'exception afférente à la protection des relations internationales et d'une violation du principe de proportionnalité en ce qu'un accès partiel aux documents en cause n'a pas été accordé ni même envisagé.

18 Sur le premier moyen, il a relevé que, en l'espèce, il n'est pas contesté que les documents litigieux contiennent des informations sur la position de l'Union européenne dans le cadre de ses relations avec la fédération de Russie et l'Ukraine ainsi que dans les négociations à mener avec les États-Unis d'Amérique au sujet de l'Ukraine. Il a souligné que les documents auxquels un accès est demandé ont été établis dans un contexte de négociations internationales, dans lequel l'intérêt de l'Union européenne, envisagé sous l'aspect des relations de celle-ci avec des pays tiers, notamment la fédération de Russie, l'Ukraine et les États-Unis d'Amérique, est en jeu.

19 Il en a déduit que les institutions défenderesses n'ont pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en estimant que la divulgation des documents litigieux était susceptible de porter atteinte à l'intérêt public en matière de relations internationales.

20 Sur le deuxième moyen, le Tribunal a jugé, au point 74 de l'arrêt contesté, qu'il ne peut pas être considéré que les institutions défenderesses ont violé le principe de proportionnalité en ce qu'un accès...