European Commission v Republic of Poland.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2011:247
• Court: Court of Justice (European Union)
• Date: 14 April 2011
• Docket Number: C-271/09
• Procedure Type: Recurso por incumplimiento – fundado
• Celex Number: 62009CC0271

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. Niilo Jääskinen

présentées le 14 avril 2011 (1)

Affaire C‑271/09

Commission européenne

contre

République de Pologne

«Manquement d’État – Article 56 CE – Libre circulation des capitaux – Fonds de pension faisant partie d’un mécanisme national d’affiliation obligatoire et basés sur un système par capitalisation – Réglementation nationale limitant et défavorisant le placement de capitaux à l’étranger par ces fonds»

I – Introduction

1. Par le présent recours, la Commission européenne demande à la Cour de constater que, en maintenant en vigueur les articles 143, 136, paragraphe 3, et 136a, paragraphe 2, de la loi sur l’organisation et le fonctionnement des fonds de pension du 28 août 1997 (2), telle que modifiée (ci-après la «loi sur les fonds de pension»), qui restreignent les investissements à l’étranger des fonds de pension faisant partie d’un mécanisme national d’affiliation obligatoire et basés sur un système par capitalisation (dits «fonds de pension ouverts»), la République de Pologne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 56 CE, devenu l’article 63 TFUE (3).

2. La législation mise en cause par la Commission a pour effet de plafonner les investissements réalisés à l’étranger par les fonds de pension ouverts polonais à 5 % de leurs actifs (4).

3. À titre principal, la République de Pologne conteste l’applicabilité de l’article 56 CE. Elle considère notamment que les fonds de pension concernés sont des entités publiques assimilables à l’État polonais et que, dès lors, toute règle de droit limitant leurs investissements tombe en dehors du champ d’application de la libre circulation des capitaux.

4. À titre subsidiaire, la République de Pologne estime que, si la législation concernée engendrait une restriction à la libre circulation des capitaux, celle-ci serait justifiée.

5. Pour trancher ce différend, il convient d’abord d’analyser si l’article 56 CE est applicable à la législation en cause. Dans l’affirmative, il sera ensuite nécessaire d’examiner si la législation visée est une restriction à la libre circulation des capitaux, puis si cette restriction peut être justifiée par les dispositions du traité ou par des raisons impérieuses d’intérêt général telles que reconnues par la jurisprudence de la Cour.

II – Le cadre juridique national

A – Le système de pensions

6. Le système de pensions en vigueur en Pologne, fondé sur trois piliers, peut se résumer sous la forme d’un tableau synoptique (5).

Piliers	Premier pilier Système obligatoire; fondé sur le principe de répartition	Deuxième pilier Système obligatoire; fondé sur le principe de capitalisation	Troisième pilier Système facultatif
Législations	Loi du 13 octobre 1998 sur le régime de sécurité sociale (6)	Loi sur les fonds de pension	Loi du 20 avril 2004 sur les comptes de retraite individuels (7)
Institutions	L’institution de sécurité sociale (Zakład Ubezpieczeń Społecznych, ci-après le «ZUS»)	Quatorze sociétés gestionnaires (Powszechne Towarzystwa Emerytalne, ci-après les «PTE»)	Constitué de dispositifs d’épargne volontaire complémentaire
Fonds	Fonds d’assurance sociale (Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, ci-après le «FUS»)	Quatorze fonds de pension ouverts (Otwarte Fundusze Emerytalne, ci-après les «OFE»)

B – La loi sur les fonds de pension

7. Selon l’article 3, paragraphe 1, point 2, de la loi du 13 octobre 1998 sur le régime de sécurité sociale, les fonds de pension ouverts sont définis conformément aux dispositions de la loi sur les fonds de pension.

8. Aux termes de l’article 2 de la loi sur les fonds de pension, un fonds de pension ouvert a pour objet d’accumuler et de placer des ressources financières en vue de les reverser à ses adhérents après que ceux-ci ont atteint l’âge de la retraite.

9. En vertu de l’article 3 de cette loi, un fonds de pension ouvert est une personne morale constituée sous la forme d’une fondation et dotée d’actifs distincts de la société qui l’a créé, qui le gère et qui le représente à titre exclusif dans ses relations avec des tiers (ci-après la «société gestionnaire»). Cette société gestionnaire exerce son activité exclusivement sous la forme d’une société par actions (article 27 de ladite loi) et à titre onéreux (article 29 de la même loi). Une société gestionnaire ne peut gérer qu’un seul fonds de pension ouvert.

10. Les cotisants disposant de la faculté de choisir leur fonds de pension ouvert, le ZUS alimente ensuite celui-ci à hauteur d’un tiers des cotisations de retraite afférentes au cotisant concerné.

11. En application de l’article 180 de la loi sur les fonds de pension, le Trésor public garantit la couverture des déficits des fonds de pension ouverts sous certaines conditions.

12. Les articles 134 à 137 de cette même loi définissent le mode de financement de l’activité des fonds de pension ouverts. En vertu de ces dispositions, ceux-ci peuvent se rémunérer en prélevant un pourcentage des cotisations versées, avant leur conversion en points unités et dans la limite de 3,5 % de celles-ci. Ils peuvent également facturer des frais au titre de la gestion du fonds par la société gestionnaire, le montant de ces frais étant fonction de la valeur des actifs et ne pouvant dépasser les limites fixées par l’article 136, paragraphe 2a, de cette loi.

13. Aux fins de la détermination de la valeur des actifs servant de base pour définir le montant desdits frais, l’article 136, paragraphe 3, de la loi sur les fonds de pension dispose:

«Lors de la détermination de la valeur des actifs nets gérés par le fonds, visée aux paragraphes 2 et 2a, il n’est pas tenu compte de la valeur des placements visés à l’article 141, paragraphe 1, point 8, ni des placements dans des parts émises par des organismes de placement collectif ayant leur siège à l’étranger, visés à l’article 143, paragraphe 1.»

14. L’article 136a de la loi sur les fonds de pension énonce également:

«1. Les coûts liés à la conservation des actifs et à la réalisation et au règlement de transactions d’acquisition ou d’aliénation des actifs du fonds, qui correspondent aux redevances dues aux chambres de compensation à l’intermédiation desquelles le fonds est tenu de faire appel en vertu de dispositions particulières et qui font partie de la rémunération du dépositaire, sont prélevés sur les actifs du fonds selon le tableau des commissions et des frais actuellement en vigueur de la chambre de compensation concernée.

2. Les coûts visés au paragraphe 1 équivalant aux redevances dues à des chambres de compensation étrangères sont prélevés sur les actifs du fonds jusqu’à concurrence des montants correspondants dus aux chambres de compensation nationales visées au paragraphe 1.»

15. Les articles 139 à 156 de la loi sur les fonds de pension traitent des activités d’investissement des fonds de pension ouverts.

16. L’article 139 de cette loi énonce que les fonds doivent investir leurs actifs conformément aux dispositions de ladite loi en cherchant à optimiser tant la sécurité que le rendement de ces placements.

17. L’article 141, paragraphe 1, de la loi sur les fonds de pension est libellé en ces termes:

«1. Les actifs du fonds ne peuvent être placés, sous réserve de l’article 146, que dans les catégories d’instruments suivantes:

1) obligations, bons et autres titres émis par le Trésor public ou la Banque nationale de Pologne, de même que les prêts et crédits à ces entités;

2) obligations et autres titres de créance, reposant sur des prestations en espèces, garantis par le Trésor public ou la Banque nationale de Pologne ou adossés à ces organismes, de même que les dépôts, crédits et prêts garantis par ces organismes ou y adossés;

3) dépôts bancaires et titres émis par des banques, en devise polonaise;

3a) dépôts bancaires et titres émis par des banques dans la devise d’un État membre de l’[Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE)] ou d’un autre État avec lequel la République de Pologne a conclu un accord de promotion et de protection réciproque des investissements, pour autant que ces devises ne puissent être acquises que dans le but de régler les créances courantes du fonds;

4) actions de sociétés cotées sur un marché boursier réglementé, de même que les droits préférentiels de souscription, options sur actions et obligations échangeables en actions de sociétés cotées sur un marché boursier réglementé;

5) actions de sociétés cotées sur un marché hors cote réglementé ou dématérialisées conformément aux dispositions de la loi du 29 juillet 2005 relative à la mise en circulation d’instruments financiers, actions de sociétés non négociables sur un marché réglementé, de même que les droits préférentiels de souscription, options sur actions et obligations échangeables en actions de sociétés cotées sur le marché hors cote réglementé ou dématérialisés, mais non cotés sur le marché réglementé;

6) parts de fonds d’investissement nationaux;

7) certificats d’investissement émis par des fonds d’investissement fermés;

8) parts cédées par des fonds d’investissement ouverts ou des fonds d’investissement ouverts spécialisés;

9) obligations et autres titres de créance émis par des collectivités territoriales, des groupements de collectivités territoriales ou la ville de Varsovie, dématérialisés conformément aux dispositions de la loi visée au point 5;

10) instruments autres que des obligations et autres titres de créance dématérialisés émis par des collectivités territoriales, des groupements de collectivités territoriales ou la ville de Varsovie;

10a) obligations participatives visées par la loi du 29 juin 1995 relative aux obligations (Dz. U. de 2001, n° 120, position 1300; Dz. U. de 2002, n° 216, position 1824, et Dz. U. de 2003, n° 217, position 2124);

11) obligations dématérialisées conformément aux dispositions de la loi...