Council of the European Union v European Commission.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2014:2470
• Court: Court of Justice (European Union)
• Date: 18 December 2014
• Docket Number: C-409/13
• Celex Number: 62013CC0409
• Procedure Type: Recurso de anulación - infundado

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. NIILO JÄÄSKINEN

présentées le 18 décembre 2014 ( 1 )

Affaire C‑409/13

Conseil de l’Union européenne

contre

Commission européenne

«Recours en annulation — Droit institutionnel — Article 293 TFUE — Article 294 TFUE — Principe de répartition des compétences entre les institutions de l’Union — Principe de l’équilibre institutionnel — Principe de coopération loyale — Procédure législative ordinaire — Droit d’initiative de la Commission — Pouvoir de retrait d’une proposition d’acte législatif — Étendue du contrôle juridictionnel de l’acte de retrait — Motivation de ce retrait»

I – Introduction

1. Le présent contentieux, à caractère constitutionnel, oppose le Conseil de l’Union européenne à la Commission européenne au sujet de de l’existence du pouvoir éventuellement dévolu à la Commission de retirer une proposition législative et, le cas échéant, de son étendue ainsi que de ses limites. D’emblée, je souhaite souligner que, malgré le choix des parties à la présente procédure d’utiliser l’expression «droit de retrait» pour décrire la compétence contestée de la Commission, dans les présentes conclusions, j’entends utiliser l’expression «pouvoir de retrait» ( 2 ) dès lors que l’exercice dudit pouvoir n’affecte la position juridique du colégislateur qu’en ce sens qu’il fait obstacle à la poursuite de la procédure législative par ce dernier.

2. Le recours du Conseil vise la décision de retrait de la Commission du 8 mai 2013 (ci‑après la «décision attaquée») relative à la proposition de règlement‑cadre du Parlement européen et du Conseil établissant les dispositions générales relatives à l’assistance macrofinancière aux pays tiers (ci‑après la «proposition de règlement‑cadre») ( 3 ), laquelle est intervenue au cours de la première lecture de la procédure législative ordinaire au sens de l’article 294 TFUE et avant que le Conseil n’ait formellement adopté sa position sur ladite proposition.

3. Le présent recours repose sur trois moyens tirés, respectivement, d’une violation du principe d’attribution de compétences énoncé à l’article 13, paragraphe 2, TUE ainsi que du principe de l’équilibre institutionnel; d’une violation du principe de coopération loyale contenu à l’article 13, paragraphe 2, TUE et d’une violation de l’obligation de motivation prévue à l’article 296, deuxième alinéa, TFUE.

4. Étant donné qu’il s’agit de la première affaire dans laquelle la Cour est appelée à apprécier la validité d’un acte de retrait d’une proposition législative par la Commission, la présente procédure requiert une prise de position de principe au sujet dudit pouvoir et de ses modalités d’exercice ainsi qu’au sujet de l’étendue du contrôle juridictionnel susceptible de s’exercer sur un acte de retrait. À cet égard, je relève, d’emblée, que le pouvoir de retrait de la Commission constitue un sujet inédit. Ainsi, non seulement il est très peu traité dans la jurisprudence et la doctrine, mais, de surcroît, lorsqu’il y apparaît, il est négligé en raison d’un amalgame avec le droit d’initiative de la Commission ainsi qu’avec le principe de l’équilibre institutionnel.

5. Pour ces raisons, les présentes conclusions s’efforceront de distiller l’essence du pouvoir de retrait en tant que tel, tout en proposant, dans l’esprit du principe de simplicité, connu également sous le nom de «rasoir d’Ockham» ( 4 ), une solution fondée sur une distinction entre l’aspect formel du pouvoir de retrait, d’une part, et l’analyse du bien‑fondé de l’acte de retrait adopté par la Commission dans le cadre de la procédure législative ordinaire, d’autre part. C’est sur le fondement de cette distinction que j’entends déterminer les limites du contrôle juridictionnel dudit pouvoir de retrait.

II – Les antécédents du litige et la décision attaquée

6. L’assistance macrofinancière est une aide financière de nature macroéconomique attribuée à des pays tiers dont la balance des paiements connaît des difficultés à court terme. Initialement, elle était accordée, au cas par cas, par des décisions du Conseil adoptées sur le fondement de l’article 352 TFUE ( 5 ). Depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, l’article 212 TFUE constitue une base juridique spécifique pour les décisions d’octroi d’une aide macrofinancière, lesquelles doivent être adoptées par le Parlement européen et le Conseil conformément à la procédure législative ordinaire, sous réserve de la procédure d’urgence prévue à l’article 213 TFUE dans le cadre de laquelle le Conseil peut statuer seul.

7. Selon les éléments versés au dossier, la proposition de règlement‑cadre a été présentée le 4 juillet 2011 par la Commission, sur le fondement des articles 209 TFUE et 212 TFUE. L’article 7 de ladite proposition était relatif à la procédure d’octroi d’une assistance macrofinancière. Aux termes du paragraphe 1 de cet article, le pays qui souhaitait bénéficier d’une telle assistance devait adresser une demande écrite à la Commission. L’article 7, paragraphe 2, lu en combinaison avec l’article 14, paragraphe 2, de la proposition de règlement‑cadre disposait que, si les conditions visées aux articles 1er, 2, 4 et 6 étaient réunies, la Commission accordait l’assistance sollicitée selon la procédure dite «d’examen» instituée par l’article 5 du règlement «comitologie» (UE) no 182/2011 ( 6 ).

8. Après plusieurs réunions du groupe de travail des conseillers financiers, la proposition de règlement‑cadre a fait l’objet d’une orientation générale du Conseil, approuvée par le Comité des représentants permanents (Coreper) le 15 décembre 2011. Dans cette orientation générale, le Conseil a, notamment, proposé, en ce qui concerne l’article 7, paragraphe 2, de ladite proposition, de remplacer l’attribution d’une compétence d’exécution à la Commission par l’application de la procédure législative ordinaire.

9. Lors de sa séance plénière du 24 mai 2012, le Parlement a adopté, par vote partiel en première lecture, le rapport contenant 53 propositions d’amendements sur la proposition de règlement‑cadre. Ce rapport proposait, notamment, de recourir à des actes délégués plutôt qu’à des actes d’exécution, aux fins de l’octroi d’une assistance macrofinancière ( 7 ).

10. Trois trilogues informels se sont tenus entre le Parlement, le Conseil et la Commission, les 5 et 28 juin 2012 ainsi que le 19 septembre 2012. Il en est ressorti que, en dépit de divergences entre eux sur la procédure à suivre aux fins de l’octroi d’une assistance macrofinancière, ni le Parlement ni le Conseil n’étaient favorables à la proposition de la Commission de recourir à des actes d’exécution.

11. Le 10 janvier 2013, la Commission a présenté, en vue du quatrième trilogue, un «non‑paper», intitulé «Landing zone on implementing acts, delegated acts and co‑decision in the MFA Framework Regulation» (ci‑après le «‘non‑paper’ de la Commission»), qui proposait une solution de compromis. en ce qui concerne la procédure d’octroi d’une assistance macrofinancière. Celle‑ci consistait en une «combinaison de (i) conditions détaillées pour l’assistance macrofinancière (ii) des mécanismes de consultation informelle en amont [du processus décisionnel proposé], (iii) l’inclusion de quatre actes délégués au maximum, (iv) l’emploi sélectif de la comitologie et (v) des mécanismes divers d’évaluation et de rapport».

12. À la suite du quatrième trilogue en date du 30 janvier 2013, le Parlement et le Conseil ont envisagé une autre solution de compromis consistant à appliquer la procédure législative ordinaire pour l’adoption d’une décision d’octroi d’une assistance macrofinancière, à recourir à un acte d’exécution pour l’adoption de l’accord avec le pays bénéficiaire et à déléguer à la Commission le pouvoir d’adopter certains actes liés à l’assistance ainsi octroyée ( 8 ).

13. Lors du cinquième trilogue du 27 février 2013, les représentants du Parlement et du Conseil ont confirmé leur volonté de préserver le recours à la procédure législative ordinaire aux fins de l’octroi d’une assistance macrofinancière. Selon la requête, le représentant de la Commission aurait indiqué à ce stade que celle‑ci se demandait si une telle approche ne fausserait pas sa proposition et qu’elle pourrait, le cas échéant, retirer cette dernière en raison de l’entorse constituée à son droit d’initiative législative.

14. L’approche consistant en un remplacement de la procédure de l’acte d’exécution par la procédure législative ordinaire a fait l’objet d’un accord de principe entre le Parlement et le Conseil, formalisé lors du sixième trilogue du 25 avril 2013. À cette occasion, le représentant de la Commission a officiellement exprimé son désaccord avec cette approche. Dans une lettre du 6 mai 2013 adressée à M. Rehn, vice‑président de la Commission, le président du Coreper a déploré l’annonce faite par le représentant de la Commission lors du sixième trilogue. Il a demandé à celle‑ci de revoir sa position eu égard, notamment, à la perspective d’un accord imminent entre le Parlement et le Conseil.

15. Par lettre du 8 mai 2013 adressée aux présidents respectifs du Parlement et du Conseil, laquelle constitue la décision attaquée, M. Rehn a fait savoir que, lors de sa 2045e réunion, le collège des commissaires avait décidé de retirer la proposition de règlement‑cadre conformément à l’article 293, paragraphe 2, TFUE. Le procès‑verbal de cette réunion mentionne, à ce sujet, que «[l]a Commission approuve la ligne de conduite indiquée dans la note SI(2013)231» ( 9 ). Il ressort de ladite note que les services de la Commission ont considéré que le recours à la procédure législative ordinaire constituait une distorsion de la...