Informe especial nº 2/1999 sobre los efectos de la reforma de la política agrícola común (PAC) en el sector de los cereales, acompañado de las respuestas de la Comisión (con arreglo al segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 del Tratado CE)

• Section: Tratado
• Issuing Organization: Comisión de las Comunidades Europeas

I (Comunicaciones) TRIBUNAL DE CUENTAS INFORME ESPECIAL No 2/1999 sobre los efectos de la reforma de la política agrícola común (PAC) en el sector de los cereales, acompañado de las respuestas de la Comisión (con arreglo al segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 del Tratado CE) (1999/C 192/01) ÍNDICE Apartados Página RESUMEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2

1. INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1-1.3 4

2. ANTECEDENTES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1-2.12 4

   Apoyo a los precios y protección exterior . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1-2.5 4

   Evolución del mercado de cereales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.6-2.12 5

3. LA REFORMA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1-3.5 6

4. EFECTOS DE LA REFORMA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1-4.48 10

   El presupuesto de los cereales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1-4.5 10

   Producción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.6-4.10 12

   Consumo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.11-4.14 14

   Precios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.15-4.21 14

   Precios al productor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.15-4.19 14

   Precios al consumo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.20-4.21 15

   Existencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.22-4.23 17

   Comercio exterior . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.24-4.28 19

   Importaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.25 19

   Exportaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.26-4.28 19

   Renta agrícola procedente de los cereales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.29-4.48 20

   Compensación en el sector de los cereales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.31-4.36 20

   Distribución de la renta procedente del cultivo de cereales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.37-4.46 23

   Valor del suelo agrícola . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.47-4.48 26

5. CONCLUSIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1-5.13 26

   Respuestas de la Comisión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

   8.7.1999 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 192/1

   RESUMEN En este Informe se tratan los efectos de la reforma de 1992 de la política agrícola común (PAC) en el sector de los cereales y se incluye un resumen de la historia de la organización común de mercados (OCM) en dicho sector, seguido de una revisión de los elementos clave de la reforma. A continuación se describen la evolución del presupuesto de la OCM y las principales variables económicas del sector de los cereales tras la reforma, cuyos resultados se evalúan a la luz de dicha evolución.

   La antigua OCM, basada en el apoyo de los precios y la protección exterior, dio lugar a un aumento de las existencias públicas con un incremento de los costes en el presupuesto comunitario. Además, había que conceder un número constantemente en aumento de restituciones a la exportación para colocar el excedente de cereales en los mercados mundiales. Los socios comerciales de la CE también presionaban a la Comunidad para que continuara liberalizando sus mercados agrícolas. Estos factores llevaron finalmente a la reforma de la PAC de 1992, principalmente dirigida al sector de los cereales (véanse los apartados 2.1 a 2.12) Esta reforma intentó hacer frente a problemas internos y externos aumentando la competitividad de los cereales cultivados en la Comunidad. El principal instrumento aplicado consistió en reducir drásticamente los precios de intervención. Los productores pasaron a ser compensados por la pérdida de ingresos ocasionada por la reducción de precios mediante la ayuda directa a la superficie. El equilibrio del mercado se lograría pagando precios más bajos y, por tanto, frenando la producción, desvinculando la ayuda de superficies del volumen real de producción y mediante la retirada de tierras agrícolas (véanse los apartados 3.1 a 3.5).

   Pese a que la Comisión contaba con un cierto incremento del gasto presupuestario, conforme el peso de la ayuda a los agricultores se iba trasladando gradualmente del consumidor al contribuyente, debido a diversas decisiones en materia de gestión tomadas en el nivel de la Comisión o del Consejo, dicho gasto aumentó más rápidamente de lo previsto. La reducción del gasto prevista para 1997 no tuvo lugar (véanse los apartados 4.1 a 4.5).

   El descenso de la producción en el primer año de la reforma fue seguido de un rápido incremento de la misma hasta niveles anteriores a dicha reforma. La evolución real difiere en gran medida de un Estado miembro a otro, lo que prueba que el volumen de producción depende más de los cambios climáticos y el aumento constante de los rendimientos que de las reducciones de precios y la retirada obligatoria de superficies cultivables (véanse los apartados 4.6 a 4.10).

   El consumo interno creció como consecuencia de las reducciones de precios, lo que hizo más interesante el empleo de cereales para alimentación animal. Sin embargo, la capacidad del sector de la alimentación animal para adaptar recursos ilustra también el riesgo de una reacción inversa, por ejemplo cuando la ratio entre el precio de los cereales y el de sus sustitutivos resulte otra vez desfavorable para los cereales (véanse los apartados 4.11 a 4.14).

   Se esperaba que los precios al productor descenderían también con los precios institucionales. En cierta medida esto fue lo que ocurrió en los Estados miembros, pero debido a la escasez en el mercado mundial los precios comunitarios en el mercado del trigo, principal cereal producido en la Unión Europea, se mantuvieron por encima de los nuevos precios institucionales, lo que derivó en un exceso de compensación de las pérdidas efectivas de ingresos. El Tribunal ya trató este fenómeno en su Informe anual relativo al ejercicio 1996 (véanse los apartados 4.16 a 4.18 y 4.33).

   C 192/2 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 8.7.1999

   En 1997 y 1998, tras el período transitorio, los precios cayeron y una vez más fue necesario recurrir a la intervención (véanse los apartados 4.19 y 4.23).

   Se esperaba que la caída de los precios de producción aligerase la carga del consumidor a la hora de apoyar el sector agrícola. Sin embargo no se pudo apreciar ninguna baja importante en el precio al consumidor final (por ejemplo, en el caso del pan) ni se pudo relacionar específicamente con la reducción de los precios del cereal (carne de vacuno y porcino). Así, la carga del contribuyente aumentó considerablemente sin ningún beneficio concreto para el consumidor (véanse los apartados 4.20 y 4.21).

   En relación con la renta agrícola, la reforma resultó, de manera general, beneficiosa para el sector. Puesto que los precios del mercado se mantuvieron por encima de los nuevos precios institucionales durante el período transitorio, las pérdidas reales se compensaron, globalmente, en exceso. Cuanto más elevados eran los precios del mercado en los Estados miembros, mayores resultaban los ingresos de los productores, tras la aplicación del nuevo sistema. El sistema nunca fue concebido para compensar las pérdidas ni en el nivel del productor individual ni en el de los países. En consecuencia, existen dos fuentes de exceso o déficit de compensación. La primera se debe al hecho de que la ayuda está vinculada al promedio de superficies y rendimientos congelados en su nivel histórico, que dieron lugar a una compensación inferior a los productores eficaces y excesiva para los menos eficaces. Por otro lado, las diferencias entre los países en los precios de mercado con respecto al mismo producto dieron lugar a una compensación excesiva para los productores de algunos países o deficitaria para los de otros en determinados años (véanse los apartados 4.31 a 4.35).

   Además, el sistema de compensaciones no diferencia la ayuda según el tamaño de la explotación o el rendimiento, con lo que no mejora la situación de los pequeños productores. Las explotaciones grandes y las que están situadas en las regiones con los mayores rendimientos continúan recibiendo las ayudas más altas (véanse los apartados 4.38 y 4.37).

   En tanto que auténtico cambio de política, la reforma de la PAC de 1992 supuso ciertamente un paso en la buena dirección. No obstante, para mantener los progresos realizados en relación con la competitividad y el equilibrio del mercado es necesario realizar más avances. Las medidas que se sugieren en la Agenda 2000 resultan insuficientes para combatir los excesos...