Reino de Dinamarca contra Comisión Europea.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:T:2024:125
• Date: 28 February 2024
• Docket Number: T-364/20
• Celex Number: 62020TJ0364
• Court: General Court (European Union)

ARRÊT DU TRIBUNAL (cinquième chambre élargie)

28 février 2024 (*)

« Aides d’État – Financement public de la liaison fixe rail-route du détroit de Fehmarn – Aide accordée par le Danemark à Femern – Décision déclarant l’aide compatible avec le marché intérieur – Recours en annulation – Caractère détachable – Recevabilité – Notion d’“entreprise” – Notion d’“activité économique” – Activités de construction et d’exploitation d’une liaison fixe rail-route – Affectation des échanges entre États membres et distorsion de la concurrence »

Dans l’affaire T‑364/20,

Royaume de Danemark, représenté par M^mes C. Maertens et M. Søndahl Wolff, en qualité d’agents, assistées de M^es R. Holdgaard et J. Pinborg, avocats,

partie requérante,

soutenu par

Royaume de Belgique, représenté par M^me L. Van den Broeck, en qualité d’agent, assistée de M^e J. Vanden Eynde, avocat,

par

République fédérale d’Allemagne, représentée par MM. J. Möller et R. Kanitz, en qualité d’agents,

et par

Grand-Duché de Luxembourg, représenté par MM. A. Germeaux et T. Schell, en qualité d’agents,

parties intervenantes,

contre

Commission européenne, représentée par M. S. Noë, en qualité d’agent,

partie défenderesse,

LE TRIBUNAL (cinquième chambre élargie),

composé, lors des délibérations, de MM. D. Spielmann, président, U. Öberg, R. Mastroianni, M^me M. Brkan (rapporteure) et M. I. Gâlea, juges,

greffier : M^me H. Eriksson, administratrice,

vu la phase écrite de la procédure,

à la suite de l’audience du 8 novembre 2022,

rend le présent

Arrêt

1 Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, le Royaume de Danemark demande l’annulation de la décision C(2020) 1683 final de la Commission, du 20 mars 2020, concernant l’aide d’État SA.39078 – 2019/C (ex 2014/N) mise à exécution par le Danemark en faveur de Femern A/S (JO 2020, L 339, p. 1), en ce que, dans la première phrase de son article 2, elle a qualifié d’aide d’État, au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, les mesures consistant en des injections de capitaux et en une combinaison de prêts de l’État et de garanties de l’État en faveur de Femern A/S (ci-après la « décision attaquée »).

I. Antécédents du litige

A. Projet de liaison fixe du détroit de Fehmarn

2 Le projet de liaison fixe du détroit de Fehmarn entre le Danemark et l’Allemagne (ci-après le « projet ») a été approuvé par le traité entre le Royaume de Danemark et la République fédérale d’Allemagne concernant la liaison fixe du détroit de Fehmarn, signé le 3 septembre 2008 et ratifié en 2009 (ci-après le « traité sur le détroit de Fehmarn »).

3 Le projet consiste, d’une part, en un tunnel ferroviaire et routier (ci-après la « liaison fixe ») et, d’autre part, en des connexions routières vers l’arrière-pays danois (ci-après les « connexions routières ») et en des connexions ferroviaires vers l’arrière-pays danois (ci-après les « connexions ferroviaires ») (ci-après, prises ensemble, les « connexions routières et ferroviaires vers l’arrière-pays »).

4 La liaison fixe consiste en un tunnel immergé sous la mer Baltique entre Rødby sur l’île de Lolland au Danemark et Puttgarden en Allemagne, d’une longueur d’environ 19 km, qui contiendra une voie ferrée électrifiée et une autoroute. Les connexions ferroviaires comprendront l’élargissement et l’amélioration de la liaison ferroviaire existante entre Ringsted (Danemark) et Rødby, longue d’environ 120 km, qui appartient à Banedanmark, le gestionnaire public de l’infrastructure ferroviaire de l’État danois.

5 Le projet a été précédé d’une phase de planification. Le financement de cette phase, en ce qui concerne la liaison fixe et les connexions routières et ferroviaires vers l’arrière-pays, a été notifié à la Commission européenne. Par sa décision du 13 juillet 2009 dans l’affaire N 157/2009 – Financement de la phase de planification de la liaison fixe du détroit de Fehmarn mentionnée au Journal officiel de l’Union européenne du 27 août 2009 (JO 2009, C 202, p. 2), la Commission a conclu, d’une part, que les mesures liées au financement de la planification du projet pourraient ne pas constituer une aide d’État, dans la mesure où Femern avait agi en tant qu’autorité publique et, d’autre part, que ces mesures seraient en tout état de cause compatibles avec le marché intérieur. Elle a donc décidé de ne pas soulever d’objections au sens de l’article 4, paragraphes 2 et 3, du règlement (CE) nº 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article [108 TFUE] (JO 1999, L 83, p. 1).

6 À la suite d’une actualisation en prix fixes de 2015 fournie par les autorités danoises, le coût total de la planification et de la construction de la liaison fixe a été estimé à 52,6 milliards de couronnes danoises (DKK) (environ 7,1 milliards d’euros) et les coûts liés à la planification et à la construction de l’amélioration des connexions routières et ferroviaires vers l’arrière-pays sont estimés à 9,5 milliards de DKK (environ 1,3 milliard d’euros), soit un coût total du projet estimé à 62,1 milliards de DKK (environ 8,4 milliards d’euros).

7 Conformément à l’article 6 du traité sur le détroit de Fehmarn et à la lov nº 575 om anlæg og drift af en fast forbindelse over Femern Bælt med tilhørende landanlæg i Danmark (loi nº 575, relative à la construction et à l’exploitation de la liaison fixe du détroit de Fehmarn et des liaisons avec l’arrière-pays danois), du 4 mai 2015 (ci-après la « loi relative à la construction »), deux entreprises publiques ont été chargées de l’exécution du projet.

8 La première, Femern, constituée en 2005, est chargée du financement, de la construction et de l’exploitation de la liaison fixe. La seconde, Femern Landanlæg A/S, constituée en 2009, a été désignée pour gérer la construction et l’exploitation des connexions vers l’arrière-pays danois. Femern Landanlæg est une filiale de Sund & Bælt Holding A/S qui appartient à l’État danois. Femern est devenue la filiale de Femern Landanlæg à la suite de la constitution de cette dernière.

9 Les travaux liés à la construction de la liaison fixe sont effectués, aux soins de Femern, dans le cadre de contrats de construction soumis aux procédures relatives aux marchés publics.

10 La construction des améliorations nécessaires des connexions routières est entreprise par la direction danoise des routes pour le compte de l’État danois et est financée par Femern Landanlæg. Les connexions routières feront partie du réseau général d’infrastructures routières danois, qui est financé, exploité et entretenu par la direction des routes danoise. La construction et l’exploitation des connexions ferroviaires sont assurées par Banedanmark pour le compte de l’État danois et sont financées par Femern Landanlæg.

11 Selon la notification du Royaume de Danemark du 22 décembre 2014, adressée à la Commission en application de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, le projet est financé par Femern et Femern Landanlæg, grâce des injections de capitaux, des prêts garantis par l’État ainsi que, à titre alternatif, des prêts accordés par les autorités danoises. À partir de la mise en service de la liaison fixe, Femern percevra les redevances des usagers afin de rembourser sa dette et versera à Femern Landanlæg des dividendes que cette dernière utilisera pour rembourser sa propre dette. Femern Landanlæg recevra également 80 % des redevances d’utilisation payées par les opérateurs ferroviaires pour l’utilisation des connexions ferroviaires, perçues par Banedanmark, en raison du partage de la propriété de ces connexions ferroviaires entre elle et cette dernière.

B. Évènements antérieurs au litige

12 Au cours des années 2014 et 2015, la Commission a reçu cinq plaintes, dont la première introduite le 5 juin 2014, reprochant au Royaume de Danemark d’avoir accordé à Femern et à Femern Landanlæg des aides d’État illégales et incompatibles avec le marché intérieur.

13 Au cours de la même période, les services de la Commission ont adressé plusieurs demandes d’informations aux autorités danoises, lesquelles ont répondu et fourni des informations supplémentaires à plusieurs reprises.

14 Par lettre du 22 décembre 2014, conformément à l’article 108, paragraphe 3, TFUE, les autorités danoises ont notifié à la Commission le modèle de financement du projet.

15 Le 23 juillet 2015, la Commission a adopté la décision C(2015) 5023 final, relative à l’aide d’État SA.39078 (2014/N) (Danemark), concernant le financement du projet de liaison fixe du détroit de Fehmarn, mentionnée au Journal officiel du 2 octobre 2015 (JO 2015, C 325, p. 5, ci-après la « décision concernant la construction »). Le dispositif de cette décision s’articulait autour de deux volets.

16 Dans le premier volet, la Commission avait considéré que les mesures accordées à Femern Landanlæg pour la planification, la construction et l’exploitation des connexions routières et ferroviaires vers l’arrière-pays ne constituaient pas des aides d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.

17 Dans le second volet, la Commission avait considéré que les mesures accordées à Femern pour la planification, la construction et l’exploitation de la liaison fixe, même dans le cas où elles constitueraient des aides d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, étaient compatibles avec le marché intérieur en vertu de l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE.

18 Ainsi, à l’issue de la phase préliminaire d’examen, la Commission avait décidé de ne pas soulever d’objections à l’égard des mesures notifiées par les autorités danoises.

19 Par arrêts du 13 décembre 2018, Scandlines Danmark et Scandlines Deutschland/Commission (T‑630/15, non publié, EU:T:2018:942), et du 13 décembre 2018, Stena Line Scandinavia/Commission (T‑631/15, non publié, EU:T:2018:944), le Tribunal a annulé la décision concernant la construction en ce que la Commission avait décidé de ne pas soulever d’objections à l’égard des mesures accordées par le Royaume de Danemark à Femern pour la planification, la construction et...