Special Report No 10/2000 on the public contracts awarded by the Joint Research Centre, together with the Commission's replies

• Published date: 21 June 2000
• Subject Matter: investigación y desarrollo tecnológico,disposiciones financieras,recherche et développement technologique,dispositions financières,ricerca e sviluppo tecnologico,disposizioni finanziarie
• Official Gazette Publication: Diario Oficial de las Comunidades Europeas, C 172, 21 de junio de 2000,Journal officiel des Communautés européennes, C 172, 21 juin 2000,Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, C 172, 21 giugno 2000

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32000Y0621(01)

Informe especial nº 10/2000 sobre los contratos públicos adjudicados por el Centro Común de Investigación, acompañado de las respuestas de la Comisión

Diario Oficial n° C 172 de 21/06/2000 p. 0001 - 0021

Informe especial no 10/2000

sobre los contratos públicos adjudicados por el Centro Común de Investigación, acompañado de las respuestas de la Comisión

(presentado con arreglo al segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 del Tratado CE)

(2000/C 172/01)

ÍNDICE

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INTRODUCCIÓN

Los objetivos y el ámbito de la investigación

1. El presente Informe del Tribunal se inscribe en la misma línea que los elaborados anteriormente sobre la aplicación del cuarto programa marco de investigación relativo al período 1994 - 1998. No obstante, a diferencia de los trabajos anteriores, que trataban del examen de la gestión de los programas de investigación indirecta, éste se dedica a analizar la gestión de los contratos que el Centro Común de Investigación (en lo sucesivo denominado "el Centro" o "el CCI") tiene que adjudicar para procurarse los medios necesarios para sus actividades(1).

2. El CCI, que se convirtió en Dirección General por una decisión de la Comisión de 10 de abril de 1996, se compone de varios institutos científicos y de direcciones horizontales que se encargan de la programación de las tareas y de la gestión de los medios logísticos. Esta Dirección General, principal herramienta de la que dispone la Comunidad para llevar a cabo sus misiones de investigación directa, presenta, en virtud de la decisión de 10 de abril de 1996, la particularidad de contar con un Consejo de administración compuesto de representantes de los Estados miembros, al que el Director General debe presentar las acciones de gestión más importantes.

3. La normativa relativa a la adjudicación de los contratos públicos tiene dos objetivos fundamentales:

a) permitir a las entidades públicas procurarse las obras, suministros y servicios que precisan en función de la mejor relación calidad/precio;

b) garantizar idéntico acceso a los contratos públicos a todas las empresas que cuentan con las competencias y garantías necesarias.

4. El Tribunal ha adoptado este doble punto de vista para pronunciarse tanto sobre la legalidad y la regularidad, como sobre la buena gestión financiera del conjunto de las actividades del CCI, siempre que éstas consistan en la adjudicación de contratos a terceros. Los contratos obtenidos por el Centro para las prestaciones efectuadas por sus diversos institutos en beneficio de terceros, que responden a una lógica de gestión diferente, quedan excluidos de este control.

5. Los trabajos del Tribunal versan sobre el dispositivo de gestión del CCI y sobre el control del ciclo de los mercados. Se han analizado los instrumentos y los procedimientos de gestión, así como una muestra de 90 contratos (véase el cuadro 1) de un importe global de 81,5 millones de euros. Esta última estaba compuesta de 43 operaciones relativas a expedientes que habían sido presentados a la Comisión consultiva de compras y contratos (CCCC) y de otras 47 que no habían sido presentadas a esta instancia, con importes de 79 y 2,5 millones de euros respectivamente.

Cuadro 1

Muestra examinada durante la fiscalización

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El marco jurídico y la importancia financiera

6. El ámbito de la investigación está regido por textos de naturaleza y de alcance diferentes:

a) las Decisiones 94/918/CE y 94/919/Euratom del Consejo, de 15 de diciembre de 1994(2), por las que se aprueban los programas específicos de investigación que fijan los objetivos del CCI para la aplicación del cuarto programa marco;

b) las disposiciones generales del Reglamento financiero que definen las modalidades de ejecución del presupuesto de la Comunidad Europea (CE), disposiciones que se ven completadas por las específicas aplicables a los créditos de investigación, previstas en el título VII de este mismo Reglamento;

c) las Directivas europeas en materia de contratos públicos de servicios (92/50/CEE de 18 de junio de 1992), de suministros y de obras (93/36/CEE y 93/37/CEE de 14 de junio de 1993) modificadas por la Directiva 97/52/CE de 13 de octubre de 1997(3) que se imponen tanto a la Comisión como al conjunto de los poderes adjudicadores de los Estados miembros.

7. En el período que abarcan los programas específicos de investigación (1995 - 1998), el CCI ha dispuesto de un presupuesto global de 1413 millones de euros. De esta cantidad, 494 millones de euros (créditos de nueva utilización no incluidos) han sido consagrados a la financiación de los contratos. Los cuadros 2 y 3 presentan respectivamente, por ejercicio, el reparto de las masas presupuestarias y de los expedientes examinados por la CCCC.

Cuadro 2

Reparto de las masas presupuestarias

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Cuadro 3

Contratos CCCC, según el tipo de procedimiento de toma de decisiones

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RESUMEN DE LAS PRINCIPALES OBSERVACIONES

8. El sistema de gestión del que dispone el CCI no permite la producción de información susceptible de aportar, de forma explotable, una visión exhaustiva y exacta de los contratos adjudicados. Esta situación se explica por el efecto conjugado de la insuficiencia de los instrumentos informáticos, que no permiten vincular un contrato determinado al proyecto al que se refiere, ni el establecimiento de información integrada de gestión para la dirección, con la pérdida del historial de las operaciones al transferirse las operaciones del programa contable Sibeca(4) al programa Sincom II(5) (véanse los apartados 19, 25 a 31 y 43 a 51).

9. Un régimen que constituye una excepción al Derecho común, y que en particular se caracteriza por la existencia de una Comisión consultiva de compras y contratos (CCCC-CCI) específica, y por el establecimiento de un documento denominado "arreglo administrativo" en virtud del cual la Comisión se encuentra en la situación de tener que concluir un acuerdo con ella misma, constituye un inconveniente para la gestión sana de los contratos (véanse los apartados 20 a 24 y 36 a 41).

10. El control del ciclo de los contratos, desde la identificación de la necesidad hasta el seguimiento del servicio realizado por el ordenador, es en conjunto insuficiente dada la falta de una previsión real de las necesidades y debido a los fallos cometidos al aplicarse las normas de la competencia, así como a la debilidad del control del servicio realizado (véanse los apartados 52 a 64).

11. De hecho, la falta de un texto que defina la composición de los comités responsables de la preparación de los contratos y que reglamente sus modalidades de funcionamiento agrava estas lagunas. Por consiguiente, toda la fase preparatoria de los contratos adolece de una falta de transparencia (véanse los apartados 34, 35 y 54).

12. Asimismo, el CCI ha procedido a la contratación mediante acuerdo directo sin que se hayan respetado las normas en este ámbito tal y como han sido interpretadas por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. La investigación también ha confirmado la posibilidad de acuerdos fraudulentos entre proveedores de servicios (véanse los apartados 65 a 75).

13. El CCI ha gestionado los créditos disociados como si se tratase de créditos no disociados, sin tener en cuenta las características propias de cada tipo de crédito, práctica que a menudo se combina con diversas técnicas de fraccionamiento de los contratos (véanse los apartados 76 a 80).

14. La cualificación de los contratos o la determinación de sus costes previstos no siempre se atestiguan en los expedientes mediante criterios objetivos. Esta falta de claridad hace que en ciertos casos subsistan dudas sobre la legitimidad de no recurrir a la CCCC-CCI (véanse los apartados 61 y 62).

15. Además, recurriendo a contratos de prestaciones de servicios, el Centro en realidad ha contratado personal de forma irregular (véanse los apartados 63 y 64).

16. En dos casos, se ha observado una subcontratación total. Ello es criticable desde el punto de vista jurídico: las Directivas relativas a los contratos públicos sólo hacen referencia a la posibilidad de subcontratar en términos de cuotas de mercado. La subcontratación total no es aceptable ya que no corresponde a la filosofía jurídica que sustenta todo el procedimiento de adjudicación de los contratos públicos. Por otra parte, desde el punto de vista de la buena gestión financiera, el contratista se convierte en un intermediario con un coste inducido excesivo (véanse los apartados 81 y 82).

17. Las lagunas observadas en la verificación de la realidad y de la calidad del servicio realizado plantean el problema de la ejecución efectiva de la responsabilidad del ordenador (véanse los apartados 86 a 89).

18. No obstante, el Tribunal se complace al observar la rapidez y el amplio alcance de las reformas emprendidas por la Comisión para poner fin a las debilidades detectadas durante los controles. Estas reformas, enunciadas por la Comisión como respuesta a las observaciones emitidas en el presente Informe, tienen como objetivo permitir al CCI que disponga de las herramientas necesarias para una gestión eficaz y un mejor control de los contratos.

EL DISPOSITIVO DE GESTIÓN DEL CCI

19. Articulado en torno a los programas anuales de trabajo, a los sistemas contables y a un conjunto de procedimientos, el dispositivo de gestión funciona en un marco original y restrictivo. El análisis de los elementos constitutivos de este dispositivo y el examen de la muestra seleccionada han revelado debilidades que habían facilitado el desarrollo de prácticas discutibles.

Un marco original

20. Dos elementos fundamentales caracterizan el original marco en el que el Centro desarrolla su actividad. En distintas proporciones, ambos tienen una influencia en la gestión de los contratos. El primero consiste en el régimen derogatorio(6) del Derecho comunitario...