Los instrumentos específicos de protección y de defensa de los derechos humanos, la democracia y el estado de derecho
| Author | Maria Mercedes Candela Soriano |
| Pages | 163-213 |
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Desde finales de los años ochenta y, principalmente, durante los años noventa, la UE se ha dotado de tres instrumentos específicos para promover los derechos humanos, la democracia y el Estado de Derecho fuera de sus fronteras, a saber: la cláusula "derechos humanos y democracia", la cláusula social y la Iniciativa Europea Democracia y Derechos Humanos. De todos ellos, la cláusula derechos humanos y democracia constituye el instrumento específico central de la acción exterior de la Unión, de ahí que una parte substancial de este capítulo esté consagrado a su estudio.
La cláusula "derechos humanos y democracia" es una disposición que pretende asegurar el respeto y la defensa de los derechos humanos, la democracia y el Estado de Derecho en terceros países permitiendo a la CE la adopción de sanciones en caso de violaciones graves y persistentes a los mismos. Puede constituir un instrumento bilateral, cuando aparece incluida en un acuerdo exterior celebrado entre la CE y uno o varios países, o unilateral, cuando se inserta en un reglamento comunitario relativo a la asistencia financiera.
Por su parte, la cláusula social aparecía recogida desde 1994 en el Reglamento comunitario relativo al Sistema de Preferencias Generalizadas ("SPG") que prevé una serie de beneficios para los países en vías de desarrollo que respetan ciertos convenios de la Organización Internacional del Trabajo relativos a la defensa y protección de los derechos sociales fundamentales. Nótese que las cláusulas derechos humanos y democracia y la cláusula social constituyen el eje central de la llamada "condicionalidad política" de la UE.417Page 164
Además, la Unión cuenta con otro instrumento específico de carácter positivo, la Iniciativa Europea Democracia y Derechos Humanos, que encuentra su fundamento jurídico en los Reglamentos n° 975/99 y 976/99, de 29 de abril de 1999, tal y como aparecen modificados por los reglamentos 2240/2004 y 2242/2004, de 15 de diciembre de 2004.418 La IEDDH permite la adopción de acciones de promoción y apoyo de los derechos de la persona y la consolidación de los procesos democráticos y el Estado de Derecho fuera de las fronteras de la UE.
El respeto de los derechos humanos en el ámbito de los relaciones exteriores de la CE se encuentra formalizado por la inserción dentro de los Tratados bilaterales comerciales (artículo 133 CE), de asociación y de cooperación, de una cláusula de respeto de los derechos de la persona, la democracia y más recientemente el Estado de Derecho, conocida como cláusula "derechos humanos y democracia".419 Una de las principales razones que indujeron a la CE a incluir estePage 165 tipo de cláusulas en los acuerdos con terceros países fue el poder contar dentro del propio acuerdo con un fundamento jurídico que le permitiera su suspensión en caso de violaciones graves cometidas a los derechos humanos o a la democracia.
En efecto, siguiendo la teoría general de la suspensión de los Tratados en Derecho Internacional y, en particular, el apartado 3, letra b del artículo 60 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, de 23 de Mayo de 1969,420 la suspensión o la finalización es posible en caso de violación material del Tratado, esto es, de una de las disposiciones fundamentales y esenciales para la realización de los objetivos del mismo. Como veremos a continuación, el contenido de la cláusula ha evolucionado con el tiempo para otorgar a los derechos humanos, la democracia y al Estado de Derecho, el carácter de "elemento esencial" y acompañarla de una cláusula complementaria prevista en la parte final del tratado, que permite la adopción de medidas apropiadas -entre ellas la suspensión-, en caso de violación grave y persistente de uno de los elementos esenciales (I.1.1). Además, estas cláusulas han evolucionado también en relación al espacio geográfico al que se aplican recogiendo, en su caso, menciones a instrumentos universales (Carta de las NU, Declaración Universal sobre los derechos humanos) o regionales (documentos de la OSCE: el Acta Final de Helsinki y la Carta de París para una Nueva Europa).
La primera referencia a los derechos humanos en el texto principal de un acuerdo exterior de la CE remonta al Cuarto Convenio de Lomé, firmado el 15 de diciembre de 1989,421 cuyo artículo 5 establecía:
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"1. La cooperación aspira a lograr un desarrollo centrado en el hombre, su agente y beneficiario principal, postulando, en consecuencia, el respeto y la promoción del conjunto de sus derechos. Las acciones de cooperación se enmarcarán en esta perspectiva positiva, en la que el respeto de los derechos humanos se reconocerá como factor fundamental de un verdadero desarrollo, y en la que la propia cooperación se concebiráPage 166 como una contribución a la promoción de dichos derechos. En esta perspectiva, la política de desarrollo y la cooperación estarán estrechamente vinculadas al respeto y al disfrute de los derechos y las libertades fundamentales del hombre (...)".
Pese a ser una innovación relevante, esta cláusula no constituía un elemento esencial del acuerdo y no podía por tanto servir como base jurídica para suspender la cooperación en caso de violaciones de los derechos humanos.422 Además, no contenía mención alguna a la democracia. De ahí el carácter controvertido de la imposición de un embargo comercial a Haití, país miembro de la Convención de Lomé, el 2 de diciembre de 1991, tras la destitución del presidente Aristide.423
En el Acuerdo marco de cooperación comercial y económica entre la CEE y Argentina de 1990424 se incluye otro tipo de cláusula que comprendía por primera vez junto al respeto de los derechos humanos, el respeto de los principios democráticos:
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"Las relaciones de cooperación entre la Comunidad y Argentina, y todas las disposiciones del presente Acuerdo se basan en el respeto de los principios democráticos y de los derechos humanos que inspiran las políticas internas e internacionales tanto de la Comunidad como de Argentina".425
Sin embargo, esta cláusula, que fue de nuevo utilizada en los acuerdos marco de cooperación con Chile en 1991426 y, con Paraguay y Uruguay en 1992, seguía dejando serias dudas sobre su carácter esencial que pudiera justificar la suspensión o la finalización del acuerdo en base al Derecho Internacional.
Los nuevos acuerdos sobre comercio y cooperación comercial y económica celebrados en 1992 con Albania427 y con los tres países bálticos (Estonia,428 Letonia429 y Lituania430) incluyeron una nueva cláusula derechos humanos y democracia que estipulaba, por primera vez, el carácter "elemento esencial" de la misma:Page 167
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"el respeto de los principios democráticos y de los derechos humanos consagrado en el Acta final de Helsinki y la Carta de París para una nueva Europa inspira las políticas nacionales y exteriores de la Comunidad y de Albania y constituye un elemento esencial del presente Acuerdo".
Esta cláusula "elemento esencial" presentaba la ventaja de cumplir con las condiciones del apartado 3, letra b del artículo 60 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y puede, por lo tanto, ser utilizada por la CE para justificar la imposición de sanciones, incluida la suspensión o la finalización unilateral del acuerdo, en situaciones de violación de derechos humanos o de principios democráticos. El Tribunal de Justicia de las CCEE confirmó esta interpretación en su sentencia Portugal contra Consejo, de 3 de diciembre de 1996:
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"A este respecto, procede indicar que una disposición como el apartado 1 del artículo 1 del Acuerdo puede ser, en particular, un factor importante para ejercer el derecho a obtener, en virtud del Derecho Internacional, la suspensión o la finalización de un Acuerdo de cooperación al desarrollo, cuando el país tercero no ha respetado los derechos humanos".431
Ahora bien, la gran novedad del acuerdo con Albania y con los tres países bálticos arriba citados, fue la inclusión de una cláusula supletoria, conocida con el nombre de cláusula báltica, que contenía explícitamente la posibilidad de suspender unilateralmente y de forma inmediata el acuerdo o una parte del mismo, en caso de violación de la cláusula derechos humanos. Esta cláusula, que aparecía recogida en el artículo 21 de dichos acuerdos, establecía:
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"Las Partes se reservan el derecho de suspender el presente Acuerdo total o parcialmente con efecto inmediato en caso de producirse una grave violación de las...
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