Opinión nº C-383/13 PPU of Tribunal de Justicia, August 23, 2013

• Resolution Date: August 23, 2013
• Issuing Organization: Tribunal de Justicia
• Decision Number: C-383/13 PPU

Directiva 2008/115/CE – Retorno de nacionales de países terceros en situación irregular – Procedimiento de expulsión – Artículo 15, apartado 6 – Medidas de internamiento – Artículo 41, apartado 2, letra a), de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea – Principio de respeto del derecho de defensa – Derecho a ser oído

I. Introducción

1. Esta petición de decisión prejudicial, presentada por el Raad van State (Países Bajos) el 5 de julio de 2013, se ha planteado en el marco de un litigio entre los Sres. G. y R., dos nacionales de terceros países en situación irregular en los Países Bajos, y el Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (en lo sucesivo, «Staatssecretaris»), acerca de la legalidad de las medidas de prórroga de su internamiento adoptadas en aplicación del artículo 15, apartado 6, de la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular (2) (en lo sucesivo, «Directiva “retorno”»), en relación con el artículo 41, apartado 2, letra a), de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»).

2. De la petición de decisión prejudicial resulta que concurrían las condiciones de fondo relativas a la prórroga de las medidas de internamiento de los Sres. G. y R., basadas en la falta de colaboración de los Sres. G. y R. para su expulsión y en el hecho de que faltaban los documentos necesarios a ese efecto procedentes de terceros países.

3. No obstante, el tribunal remitente señala que se vulneró el derecho de defensa de los Sres. G. y R. en el procedimiento previo a la adopción de esas medidas.

4. La cuestión que plantea la presente petición de decisión prejudicial atañe al alcance del derecho de toda persona a ser oída antes de que se tome en contra suya una medida individual que la afecte desfavorablemente, reconocido en el artículo 41, apartado 2, letra a), de la Carta, y más en particular a las consecuencias jurídicas de la vulneración de ese derecho.

5. El tribunal remitente se pregunta, en primer lugar, si la vulneración por la administración nacional del principio general de respeto del derecho de defensa cometida en el procedimiento previo a la adopción de una medida de prórroga del internamiento, en el sentido del artículo 15, apartado 6, de la Directiva «retorno», da lugar, de forma incondicionada y en cualquier caso, al levantamiento del internamiento y, en segundo lugar, sobre la posibilidad eventual de llevar a cabo la ponderación de la lesión de los intereses de la persona afectada derivada de esa vulneración, por un lado, y de los intereses del Estado miembro a los que sirve la prórroga del internamiento, por otro.

   II. Marco jurídico

   A. Derecho de la Unión

1. La Carta

6. El artículo 41 de la Carta, titulado «Derecho a una buena administración», dispone en sus apartados 1 y 2:

   1. Toda persona tiene derecho a que las instituciones, órganos y organismos de la Unión traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable.

   2. Este derecho incluye en particular:

   a) el derecho de toda persona a ser oída antes de que se tome en contra suya una medida individual que le afecte desfavorablemente,

   [...]

   .

7. El artículo 47, párrafo primero, de la Carta dispone que «toda persona cuyos derechos y libertades garantizados por el Derecho de la Unión hayan sido violados tiene derecho a la tutela judicial efectiva respetando las condiciones establecidas en el presente artículo.» El artículo 47, párrafo segundo, de la Carta prevé la tutela judicial efectiva ante un juez independiente e imparcial, establecido previamente por la ley. Este artículo precisa que toda persona podrá hacerse aconsejar, defender y representar. De conformidad con el artículo 48, apartado 2, de la Carta, se garantiza a todo acusado el respeto del derecho de defensa.

8. El artículo 51 de la Carta, titulado «Ámbito de aplicación», prevé en su apartado 1:

   Las disposiciones de la presente Carta están dirigidas a las instituciones, órganos y organismos de la Unión, dentro del respeto del principio de subsidiariedad, así como a los Estados miembros únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión. Por consiguiente, éstos respetarán los derechos, observarán los principios y promoverán su aplicación, con arreglo a sus respectivas competencias y dentro de los límites de las competencias que los Tratados atribuyen a la Unión.

2. La Directiva «retorno»

9. El artículo 15 de la Directiva «retorno», que figura en el capítulo relativo al internamiento a efectos de la expulsión, está así redactado:

   1. Salvo que en el caso concreto de que se trate puedan aplicarse con eficacia otras medidas suficientes de carácter menos coercitivo, los Estados miembros podrán mantener internados a los nacionales de terceros países que sean objeto de procedimientos de retorno, únicamente a fin de preparar el retorno o llevar a cabo el proceso de expulsión, especialmente cuando:

   a) haya riesgo de fuga, o

   b) el nacional de un tercer país de que se trate evite o dificulte la preparación del retorno o el proceso de expulsión.

   Cualquier internamiento será lo más corto posible y sólo se mantendrá mientras estén en curso y se ejecuten con la debida diligencia los trámites de expulsión.

   3. El internamiento será ordenado por las autoridades administrativas o judiciales.

   El internamiento será ordenado por escrito indicando los fundamentos de hecho y de derecho.

   Cuando el internamiento haya sido ordenado por una autoridad administrativa, los Estados miembros:

   a) establecerán un control judicial rápido de la legalidad del internamiento, que deberá llevarse a cabo lo más rápidamente posible desde el comienzo del internamiento, o

   b) concederán al nacional de un tercer país de que se trate el derecho de incoar un procedimiento para que se someta a control judicial rápido la legalidad de su internamiento, que deberá llevarse a cabo lo más rápidamente posible desde la incoación del procedimiento. En este caso, los Estados miembros informarán inmediatamente al nacional de un tercer país de que se trate sobre la posibilidad de incoar dicho procedimiento.

   El nacional de un tercer país de que se trate será puesto en libertad inmediatamente si el internamiento es ilegal.

   3. En todos los casos, se revisará la medida de internamiento a intervalos razonables cuando así lo solicite el nacional de un tercer país de que se trate o de oficio. En caso de periodos de internamiento prolongados, las revisiones estarán sometidas a la supervisión de una autoridad judicial.

   4. Cuando parezca haber desaparecido la perspectiva razonable de expulsión, bien por motivos jurídicos o por otras consideraciones, o que hayan dejado de cumplirse las condiciones descritas en el apartado 1, dejará de estar justificado el internamiento y la persona de que se trate será puesta en libertad inmediatamente.

   5. El internamiento se mantendrá mientras se cumplan las condiciones establecidas en el apartado 1 y sea necesario para garantizar que la expulsión se lleve a buen término. Cada Estado miembro fijará un período limitado de internamiento, que no podrá superar los seis meses.

   6. Los Estados miembros sólo podrán prorrogar el plazo previsto en el apartado 5 por un periodo limitado no superior a doce meses más, con arreglo a la legislación nacional, en los casos en que, pese a haber desplegado por su parte todos los esfuerzos razonables, pueda presumirse que la operación de expulsión se prolongará debido a:

   a) la falta de cooperación del nacional de un tercer país de que se trate, o

   b) demoras en la obtención de terceros países de la documentación necesaria.

   B. Derecho neerlandés

10. En virtud del artículo 2:1, apartado 1, de la Ley general de Derecho administrativo (Algemene wet bestuursrecht), toda persona podrá recabar asistencia o bien hacerse representar por un mandatario para salvaguardar sus intereses en las relaciones con la administración.

11. El artículo 4:8, apartado 1, de dicha Ley general de Derecho administrativo establece que la administración ofrecerá al interesado la oportunidad de exponer su punto de vista antes de adoptar una decisión contra la cual cabe prever que el interesado que no haya solicitado la adopción de tal decisión formulará objeciones, si:

    a) la decisión se apoya en datos sobre hechos e intereses que afectan al interesado, y

    b) los datos a tal respecto no han sido facilitados por el interesado.

12. En virtud del artículo 59, apartado 1, frase inicial y letra a), de la Ley de extranjería de 2000 (Vreemdelingenwet 2000, en lo sucesivo, «Vw 2000»), si el interés del orden público o la seguridad nacional así lo exige, el Staatssecretaris podrá someter a régimen de internamiento, con vistas a su expulsión, al extranjero que no tenga residencia legal. A tenor del apartado 5 de ese artículo, la duración del internamiento previsto en el apartado 1 no puede exceder de seis meses. Según el apartado 6 del mismo artículo, el período previsto en el apartado 5 podrá prorrogarse por un período adicional de doce meses en los casos en que, pese a haberse desplegado todos los esfuerzos razonables, pueda presumirse que la operación de expulsión se prolongará debido a la falta de cooperación del extranjero en su expulsión, o bien a la falta de la documentación necesaria a tal fin procedente de terceros países.

13. El artículo 5.1a, apartado 1, del Decreto de extranjería de 2000 (Vreemdelingenbesluit 2000), prevé que el extranjero que no resida legalmente podrá ser internado cuando el interés del orden público o de la seguridad nacional así lo exija, si:

    a) existe un riesgo de que el extranjero pueda fugarse, o

    b) el extranjero evita o dificulta la preparación del retorno o del proceso de expulsión.

14. El artículo 94, apartado 4, de la Vw 2000 prevé que el Rechtbank declarará fundado el recurso interpuesto contra la medida de internamiento...