Conclusiones nº C-647/15 of Tribunal de Justicia, July 26, 2017

• Resolution Date: July 26, 2017
• Issuing Organization: Tribunal de Justicia
• Decision Number: C-647/15

1. Mediante sus recursos, la República Eslovaca (C-643/15) y Hungría (C-647/15) solicitan que se anule la Decisión (UE) 2015/1601 del Consejo, de 22 de septiembre de 2015, por la que se establecen medidas provisionales en el ámbito de la protección internacional en beneficio de Italia y Grecia. (2) 2. Dicha Decisión fue adoptada por el Consejo de la Unión Europea con arreglo al artículo 78 TFUE, apartado 3, que establece que, «si uno o varios Estados miembros se enfrentan a una situación de emergencia caracterizada por la afluencia repentina de nacionales de terceros países, el Consejo podrá adoptar, a Propuesta de la Comisión [Europea], medidas provisionales en beneficio de los Estados miembros afectados. El Consejo se pronunciará previa consulta al Parlamento Europeo».

3. Dicha Decisión se adoptó en el contexto de la crisis migratoria que ha asolado la Unión Europea desde el año 2014, agravada, luego, durante el año 2015, en particular, en los meses de julio y agosto de ese año, y de la catastrófica situación humanitaria a que dio lugar dicha crisis, especialmente en los Estados miembros de primera línea, como la República Italiana y la República Helénica, que se enfrentaron a una afluencia masiva de migrantes procedentes de países como la República Árabe Siria, la República Islámica de Afganistán, la República de Irak y el Estado de Eritrea.

4. Para hacer frente a esta crisis migratoria y a la presión que ha ejercido en los sistemas de asilo de la República Italiana y de la República Helénica, la Decisión impugnada prevé la reubicación desde esos dos Estados miembros, y durante un período de dos años, de 120 000 personas que tienen una necesidad manifiesta de protección internacional a los otros Estados miembros. Esta Decisión incluye dos anexos que, en una primera fase, reparten 66 000 personas que deben ser reubicadas desde Italia (cuota de 15 600) y de Grecia (cuota de 50 400) con arreglo a las cifras obligatorias fijadas para cada uno de los demás Estados miembros. (3) 5. El artículo 2, letra e), de la Decisión impugnada define la reubicación como el «traslado de un solicitante hasta el territorio del Estado miembro de reubicación desde el territorio del Estado miembro que los criterios establecidos en el capítulo III del Reglamento (UE) n.º 604/2013 [(4)] señalen como responsable de examinar su solicitud de protección internacional». El Estado miembro de reubicación es, con arreglo al artículo 2, letra f), de la Decisión impugnada «el Estado miembro responsable, de conformidad con el Reglamento [Dublín III] de examinar la solicitud de protección internacional presentada por un solicitante tras su reubicación en el territorio de dicho Estado miembro».

6. El mecanismo de reubicación temporal establecido en la Decisión impugnada se añade a otras medidas adoptadas anteriormente a escala de la Unión para responder a la crisis migratoria, entre ellas, el programa europeo de «reubicación» (5) de 22 504 personas necesitadas de protección internacional, acordado el 20 de julio de 2015 en forma de «resolución» entre los Estados miembros y los Estados asociados al sistema de Dublín, y la Decisión (UE) 2015/1523, adoptada por el Consejo el 14 de septiembre de 2015, (6) que prevé la reubicación desde Grecia e Italia y a lo largo de un período de dos años de 40 000 personas claramente necesitadas de protección internacional en los demás Estados miembros con arreglo a un reparto establecido por consenso. (7) 7. Asimismo, ha de señalarse que, el 9 de septiembre de 2015, la Comisión presentó no sólo la Propuesta de lo que se ha convertido en la Decisión impugnada, (8) sino también una Propuesta de Reglamento por el que se modifica el Reglamento Dublín III. (9) Esta Propuesta establece un régimen de reubicación «permanente», es decir, un régimen de reubicación que, contrariamente al establecido por la Decisión 2015/1523 y por la Decisión impugnada, no está limitado en el tiempo. A día de hoy, esta última Propuesta sigue sin haber sido adoptada.

8. Por lo que se refiere a la génesis de la Decisión impugnada, mencionaré los siguientes elementos.

9. La Propuesta inicial de la Comisión preveía la reubicación de 120 000 solicitantes de protección internacional, desde Italia (15 600 personas), Grecia (50 400 personas) y Hungría (54 000 personas) a los otros Estados miembros. Entre los anexos adjuntos a dicha Propuesta, figuraban, en los anexos I a III, tres cuadros en los que se distribuían dichos solicitantes a partir de cada uno de esos tres Estados miembros entre los demás Estados miembros, a excepción del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, de Irlanda y del Reino de Dinamarca, asignando un determinado número de solicitantes para uno de dichos Estados miembros.

10. El 13 de septiembre de 2015, la Comisión transmitió dicha Propuesta a los parlamentos nacionales.

11. El 14 de septiembre de 2015, el Consejo transmitió esa misma Propuesta al Parlamento para consulta.

12. El 17 de septiembre de 2015, el Parlamento adoptó una Resolución legislativa en la que se aprobaba dicha Propuesta, teniendo especialmente en cuenta la «situación excepcional de emergencia y la necesidad de abordar la situación sin más demora», pidiendo al mismo tiempo al Consejo que le consultara nuevamente si se proponía modificar sustancialmente la Propuesta de la Comisión.

13. Durante las diferentes reuniones celebradas en el seno del Consejo entre el 17 y el 22 de septiembre de 2015, la Propuesta inicial de la Comisión fue modificada en algunos puntos.

14. En particular, durante dichas reuniones, Hungría manifestó que se negaba a que se la considerara un «Estado miembro de primera línea» y que no deseaba que se la incluyera entre los Estados miembros beneficiarios de la reubicación con la República Italiana y la República Helénica. Por lo tanto, en el texto final de la Propuesta, se suprimió toda mención de Hungría como Estado miembro beneficiario, incluso en el título de la Propuesta. De esta forma, se suprimió el anexo III de la Propuesta inicial relativo a al reparto de 54 000 solicitantes que se preveía inicialmente reubicar desde Hungría. En cambio, Hungría fue incluida en los anexos I y II como Estado miembro de reubicación de los solicitantes de protección internacional procedentes de Italia y de Grecia, respectivamente, asignándosele, en consecuencia, en dichos anexos, un determinado número de solicitantes.

15. El 22 de septiembre de 2015, la Propuesta de la Comisión modificada en esos términos fue aprobada por el Consejo por mayoría cualificada. La República Checa, Hungría, Rumanía y la República Eslovaca votaron en contra de la adopción de dicha Propuesta. La República de Finlandia se abstuvo.

16. La Decisión impugnada constituye una expresión de la solidaridad prevista por el Tratado entre los Estados miembros.

17. Los presentes recursos constituyen una ocasión para recordar que la solidaridad figura entre los valores fundamentales de la Unión y que constituye incluso uno de sus fundamentos. ¿Cómo sería posible profundizar en la solidaridad entre los pueblos de Europa y concebir una unión cada vez más estrecha entre esos pueblos, como preconiza el preámbulo del TUE, sin una solidaridad entre los Estados miembros cuando uno de ellos se enfrenta a una situación de emergencia? Nos encontramos en este punto ante la quintaesencia de lo que constituye, a la vez, la razón de ser y el objetivo del proyecto europeo.

18. De entrada, procede hacer hincapié en la importancia de la solidaridad como valor fundacional y existencial de la Unión.

19. La exigencia de solidaridad, que ya había sido declarada por el Tratado de Roma, (10) sigue siendo fundamental en el proceso de integración perseguido por el Tratado de Lisboa. Aunque, sorprendentemente, esté ausente de la enumeración de los valores en que se fundamenta la Unión, contenida en el artículo 2 TFUE, primera frase, (11) la solidaridad se menciona, en cambio, en el preámbulo de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (12) como parte de «los valores indivisibles y universales» sobre los que está fundada la Unión. Por otra parte, el artículo 3 TUE, apartado 3, precisa que la Unión fomentará no sólo «la solidaridad entre las generaciones», sino también «la solidaridad entre los Estado s miembros». Por lo tanto, la solidaridad sigue formando parte de un conjunto de valores y principios que constituyen «la base de la construcción europea». (13) 20. Más en concreto, la solidaridad es, a la vez, un pilar y un principio rector de las políticas de la Unión sobre controles en las fronteras, asilo e inmigración, que son objeto del título V, capítulo 2, del Tratado FUE, dedicado al espacio de libertad, seguridad y justicia. (14) 21. De ello da fe el artículo 67 TFUE, apartado 2, con arreglo al cual, la Unión «desarrollará una política común de asilo, inmigración y control de las fronteras exteriores que esté basada en la solidaridad entre Estados miembros y que sea equitativa respecto de los nacionales de terceros países». Además, el artículo 80 TFUE dispone que «las políticas de la Unión mencionadas en [dicho capítulo] y su ejecución se regirán por el principio de solidaridad y de reparto equitativo de la responsabilidad entre los Estados miembros, también en el aspecto financiero. Cada vez que sea necesario, los actos de la Unión adoptados en virtud de [dicho] capítulo contendrán medidas apropiadas para la aplicación de este principio». (15) 22. Frente a la desigualdad de hecho existente entre los Estados miembros en función de su situación geográfica y de su vulnerabilidad frente a los flujos migratorios masivos, la necesidad de adoptar medidas con arreglo al artículo 78 TFUE, apartado 3, y de aplicarlas efectivamente es aún más imperiosa. Desde este punto de vista, medidas como las previstas en la Decisión impugnada permiten dotar de un contenido concreto al principio de solidaridad y de reparto equitativo de la responsabilidad entre los Estados miembro, establecido en el artículo 80 TFUE.

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