Sentenze nº T-454/17 of Tribunal General de la Unión Europea, November 08, 2018

• Resolution Date: November 08, 2018
• Issuing Organization: Tribunal General de la Unión Europea
• Decision Number: T-454/17

Appalti pubblici - Gara d’appalto - Indagine di un revisore privato - Indagine dell’OLAF - Constatazione d’irregolarità - Decisione della Commissione con cui viene irrogata una sanzione amministrativa nei confronti della ricorrente - Esclusione dalle procedure di appalto e di concessione di sovvenzioni finanziate dal bilancio generale dell’Unione per un periodo di sei mesi - Inserimento nella banca dati del sistema di individuazione precoce e di esclusione - Motivo nuovo - Diritti della difesa

Nella causa T-454/17,

“Pro NGO!” (Non-Governmental-Organisations/Nicht-Regierungs-Organisationen) e.V., con sede in Colonia (Germania), rappresentata da M. Scheid, avvocato,

ricorrente,

contro

Commissione europea, rappresentata da F. Dintilhac e B.-R. Killmann, in qualità di agenti,

convenuta,

avente ad oggetto una domanda fondata sull’articolo 263 TFUE e diretta all’annullamento della decisione della Commissione del 16 maggio 2017, che ha irrogato la sanzione amministrativa dell’esclusione della ricorrente per un periodo di sei mesi dalle procedure di appalto e di concessione di sovvenzioni finanziate dal bilancio generale dell’Unione europea e previste nel regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2012, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione e che abroga il regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 (GU 2012, L 298, pag. 1), e dell’esclusione della ricorrente, per un periodo identico, dalla concessione di fondi previsti nel regolamento (UE) 2015/323 del Consiglio, del 2 marzo 2015, recante il regolamento finanziario per l’11º Fondo europeo di sviluppo (GU 2015, L 58, pag. 17),

IL TRIBUNALE (Nona Sezione),

composto da S. Gervasoni, presidente, L. Madise e R. da Silva Passos (relatore), giudici,

cancelliere: E. Coulon

ha pronunciato la seguente

Sentenza

Fatti

1 La ricorrente, “Pro ONG!” (Non-Governmental-Organisations/Nicht-Regierungs-Organisationen) e.V., è un’associazione registrata in Germania, che opera nel settore della consulenza e del sostegno alle organizzazioni non governative nelle loro domande di sostegno finanziario e nell’attuazione dei loro progetti.

2 Il 15 luglio 2011 la ricorrente ha firmato una «dichiarazione di partenariato» relativa ad un progetto sovvenzionato dalla Commissione europea, nella quale ha autorizzato il partner principale a firmare un «contratto di sovvenzione con la Commissione» e a rappresentarla in tutte le comunicazioni con quest’ultima nell’ambito dell’attuazione di tale progetto.

3 Il 29 dicembre 2011 l’Unione europea, rappresentata dalla sua delegazione presso la Repubblica di Moldavia, ha sottoscritto con l’organizzazione «International Society for Human Rights - Moldavian Section» (in prosieguo: l’«ISHR-MS») un contratto di sovvenzione (in prosieguo: il «contratto di sovvenzione») relativo al progetto «Rafforzare le organizzazioni della società civile moldava in materia di prevenzione e cura dell’HIV/AIDS per le donne e i detenuti minorenni» (in prosieguo: il «progetto»). Il costo complessivo sovvenzionabile del progetto è stato stimato in EUR 517 531. Il finanziamento dell’Unione è stato fissato in un importo massimo di EUR 414 025.

4 Ai sensi dell’articolo 5.3 dell’allegato IV del contratto di sovvenzione, i contratti di fornitura di valore superiore a EUR 10 000 e inferiore a EUR 60 000 dovevano essere conclusi a seguito di una procedura negoziata senza pubblicazione, nella quale l’ISHR-MS era tenuta a consultare almeno tre fornitori e a negoziare i termini del contratto con uno o più di essi.

5 Il 17 gennaio 2012 l’ISHR-MS e la ricorrente hanno concluso un accordo di cooperazione per l’attuazione del progetto (in prosieguo: l’«accordo di cooperazione»).

6 Una società di revisione contabile (in prosieguo: il «revisore») ha effettuato, su richiesta della Commissione, una revisione contabile del progetto (in prosieguo: la «revisione contabile»). Tale revisione contabile è stata suddivisa in due fasi: la prima, dall’8 al 12 aprile 2013, ha coperto il periodo dal 30 dicembre 2011 al 31 dicembre 2012, e la seconda, che si è svolta dal 21 al 23 luglio 2014, ha coperto il periodo successivo, sino al 26 aprile 2013.

7 In seguito alla prima fase della revisione contabile, il revisore, con lettera del 3 maggio 2013, ha informato la Commissione del fatto che aveva chiesto, nel corso di una riunione tenutasi il 9 aprile 2013, informazioni supplementari in merito alla procedura di appalto seguita per selezionare il fornitore dei lavori editoriali per il progetto. In tale lettera, tale revisore indica di avere innanzitutto ricevuto dalla ricorrente e dall’ISHR-MS l’informazione secondo la quale non era stata organizzata alcuna procedura specifica a motivo del fatto che le somme in questione, dell’importo complessivo di EUR 42 424,44, erano state iscritte in linee di bilancio diverse. Inoltre, un rappresentante della ricorrente gli avrebbe sottoposto il giorno seguente, in una riunione, tre offerte presentate da diverse società editoriali, spiegando di aver frainteso la domanda posta e che tali tre offerte erano state prese in considerazione prima di scegliere il fornitore.

8 Successivamente, l’ISHR-MS ha presentato le sue osservazioni al revisore su un progetto di relazione del 17 ottobre 2013, riguardante la prima fase della revisione contabile. Tale organizzazione ha in particolare affermato, in tale occasione, che «il revisore [le aveva] chiesto [durante la riunione del 9 aprile 2013] se fosse stata seguita una procedura d’appalto [relativa alla scelta del fornitore dei lavori editoriali]», che «[la sua] risposta [era] stata che non vi era stata alcuna procedura di appalto in quanto [il loro] contratto non lo richiedeva», che «[e]ra stata seguita una procedura negoziata senza pubblicazione», che «[l]a mattina successiva gli [erano] state fornite tre offerte da tre fornitori di lavori editoriali, nonché un contratto con il fornitore scelto» e che «[era] stata spiegata al revisore la procedura negoziata seguita» e che «[n]on [era] stata richiesta alcuna prova».

9 Il 23 gennaio 2015 l’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) ha elaborato una relazione sull’indagine relativa a eventuali irregolarità commesse nell’ambito del progetto (in prosieguo: la «relazione dell’OLAF»).

10 L’8 settembre 2015 il revisore ha presentato la sua relazione finale di revisione contabile (in prosieguo: la «relazione finale di revisione contabile»).

11 Con lettera del 16 gennaio 2017 l’istanza, istituita conformemente all’articolo 108, paragrafi da 5 a 10 del regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2012, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione e che abroga il regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 (GU 2012, L 298, pag. 1), ai fini dell’individuazione dei rischi che minacciano gli interessi finanziari dell’Unione e dell’imposizione di sanzioni amministrative (in prosieguo: l’«istanza»), ha informato la ricorrente che la Commissione le aveva chiesto di adottare una raccomandazione prima di prendere una decisione sull’esclusione della ricorrente dalla partecipazione alle procedure di appalto e di concessione di sovvenzioni. Al punto 3.2 di tale lettera veniva indicato che nel corso della revisione contabile era stato accertato che l’ISHR-MS non aveva organizzato una procedura di appalto conformemente all’allegato IV del contratto di sovvenzione. Veniva inoltre affermato che la ricorrente aveva presentato al revisore documenti falsi, al fine di dare l’impressione che fossero state organizzate le procedure di appalto.

12 La ricorrente ha presentato le sue osservazioni con lettera del 30 gennaio 2017.

13 Con lettere del 9 febbraio e del 6 marzo 2017 l’istanza ha trasmesso altri elementi alla ricorrente. Quest’ultima ha presentato le sue osservazioni con lettere del 15 febbraio e dell’8 marzo 2017.

14 Il 24 marzo 2017 l’istanza ha adottato una raccomandazione in cui invitava la Commissione ad escludere la ricorrente, per gravi illeciti professionali, dalla partecipazione alle procedure di appalto e di concessione di sovvenzioni per un periodo di sei mesi.

15 Con decisione del 24 marzo 2017 la Commissione ha escluso l’ISHR-MS dalla partecipazione alle procedure di appalto e di concessione di sovvenzioni per un periodo di due anni.

16 A seguito della raccomandazione di cui al precedente punto 14, la Commissione ha adottato la decisione del 16 maggio 2017, che ha irrogato la sanzione amministrativa dell’esclusione della ricorrente, per gravi illeciti professionali, per un periodo di sei mesi, dalle procedure di appalto e di concessione di sovvenzioni finanziate dal bilancio generale dell’Unione europea e previste nel regolamento n. 966/2012, e la sanzione dell’esclusione della ricorrente, parimenti per un periodo di sei mesi, dalla concessione di fondi previsti nel regolamento (UE) 2015/323 del Consiglio, del 2 marzo 2015, recante il regolamento finanziario per l’11º Fondo europeo di sviluppo (GU 2015, L 58, pag. 17) (in prosieguo: la «decisione impugnata»).

17 Al punto 39 della decisione impugnata, la Commissione ha ritenuto che il fatto che i documenti in questione fossero stati preparati su richiesta dell’ISHR-MS non era in contraddizione con il fatto che la ricorrente li avesse presentati al revisore per convincerlo che le procedure di appalto fossero state rispettate. Secondo lo stesso punto, la mera circostanza che la ricorrente avesse presentato tali documenti, dopo aver ammesso nel corso della revisione contabile che non era stata seguita alcuna procedura di appalto, metteva fortemente in discussione la sua integrità professionale, anche se non aveva redatto essa stessa tali documenti.

18 Al punto 45 della decisione impugnata la Commissione ha aggiunto che, «al momento dell’avvio della procedura in contraddittorio con [la ricorrente], l’istanza ha indicato la possibilità dell’esclusione per un periodo di...