Conclusiones nº C-458/19 P of Tribunal de Justicia, February 25, 2021

• Resolution Date: February 25, 2021
• Issuing Organization: Tribunal de Justicia
• Decision Number: C-458/19 P

Recurso de casación - Recurso de anulación - Reglamento (CE) n.º 1367/2006 - Convenio de Aarhus - Acceso a la justicia en materia de medio ambiente - Revisión interna - Denegación - Objeto de la revisión - Reglamento (CE) n.º 1907/2006 - Registro, evaluación, autorización y restricción de sustancias y mezclas químicas - Obligación de obtener una autorización - Decisión de Ejecución C(2016) 3549 final, por la que se concede la autorización para el uso del ftalato de bis(2-etilhexilo) (DEHP) - Prevalencia de las ventajas socioeconómicas - Consideración de los riesgos

Índice

1. Introducción

2. Marco legal

   1. Convenio de Aarhus

   2. Reglamento Aarhus

   3. Reglamento REACH

3. Antecedentes de hecho

   1. La clasificación del DEHP

   2. El procedimiento de autorización

   3. El procedimiento de revisión

4. Procedimiento judicial y pretensiones

5. Apreciación jurídica

   1. Interés en ejercitar la acción

   2. Sexto motivo de casación: Consideración de otros riesgos de la sustancia en el marco de la ponderación

      1. Examen del motivo de casación

      2. Examen de la demanda ante el Tribunal General

   3. Sobre los demás motivos de casación

      1. Primer motivo de casación: Admisibilidad de motivos y argumentos

         a) Primera parte del primer motivo: Objeto del recurso contra la Decisión sobre la revisión controvertida

         b) Segunda parte del primer motivo: Objeto del litigio del procedimiento de revisión

         i) Concepto de uso

         ii) Argumentos relativos al uso de residuos

         iii) Ventaja socioeconómica - Cuantificación del riesgo

      2. Cuarto motivo de casación: Requisitos de la solicitud de autorización

      3. Segundo motivo de casación: Exigencias de prueba para los solicitantes en el procedimiento de revisión

         a) Primera parte del segundo motivo: El informe sobre la seguridad química incluido en la solicitud de autorización

         b) Segunda parte del segundo motivo: Análisis de las alternativas

      4. Tercer motivo de casación: Alternativas al uso solicitado

      5. Quinto motivo de casación: El informe sobre la seguridad química en el marco de la ponderación

      6. Séptimo motivo de casación: Principio de cautela

   4. Resultado de la apreciación jurídica

6. Costas

7. Conclusión

1. Introducción

   1. El ftalato de bis(2-etilhexilo) (DEHP) es lo que se denomina un plastificador, un componente añadido a los plásticos a base de policloruro de vinilo (PVC). El DEHP presenta riesgos significativos para la salud humana. Por lo tanto, a tenor del Reglamento REACH, (2) el uso de esta sustancia requiere una autorización que es concedida por la Comisión a petición del usuario.

   2. ClientEarth es una organización no gubernamental (ONG) dedicada a la protección del medio ambiente. En el presente procedimiento, se opone en calidad de tercero a la autorización concedida por la Comisión a tres empresas de reciclaje para el uso de residuos de PVC reciclados (recyclat de PVC) que contienen DEHP. Para ello, procediendo según el Reglamento Aarhus, (3) ClientEarth solicitó a la Comisión una revisión de la autorización y a continuación impugnó ante el Tribunal General sin éxito la desestimación de esa solicitud.

   3. Por consiguiente, el presente recurso de casación brinda al Tribunal de Justicia la primera oportunidad de responder a determinadas cuestiones relativas al procedimiento de revisión del Reglamento Aarhus y al procedimiento de autorización del Reglamento REACH. En esencia, se trata del control del ejercicio de ponderación que subyace a la autorización y, por consiguiente, de los aspectos que deben tenerse en cuenta a tal efecto, así como del control del análisis de las alternativas. Además, se discute en qué medida la solicitud de revisión delimita el objeto del litigio y en qué medida los terceros pueden invocar las deficiencias de la solicitud de autorización del usuario para impugnar la validez de la decisión de autorización.

2. Marco legal

   1. Convenio de Aarhus

      4. El artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus (4) prevé que cada Parte velará por que los miembros del público puedan entablar procedimientos administrativos o judiciales para impugnar las acciones u omisiones de particulares o de autoridades públicas que vulneren las disposiciones del Derecho medioambiental nacional. De conformidad con el artículo 9, apartado 4, esos procedimientos deberán ofrecer recursos suficientes y efectivos. Dichos procedimientos deberán ser objetivos, equitativos y rápidos sin que su costo sea prohibitivo.

   2. Reglamento Aarhus

      5. El Reglamento Aarhus aplica, entre otras cosas, el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus a las instituciones y organismos de la Unión Europea. El artículo 10 del Reglamento Aarhus prevé para ello un procedimiento de revisión interna:

         1. Cualquier organización no gubernamental que cumpla los criterios enunciados en el artículo 11 podrá efectuar una solicitud de revisión interna ante la institución u organismo comunitario que haya adoptado un acto administrativo con arreglo al Derecho medioambiental o, en caso de supuesta omisión administrativa, que hubiera debido adoptar dicho acto.

         […] En la solicitud se expondrán los motivos de la revisión.

         2. La institución u organismo comunitario a que se refiere el apartado 1 deberá examinar la solicitud, […]. Expondrá sus motivos en una respuesta escrita […].

         3. […]

      6. El artículo 12, apartado 1, del Reglamento Aarhus se refiere a la posibilidad de interponer recurso ante los tribunales de la Unión:

         La organización no gubernamental que haya efectuado una solicitud de revisión interna en virtud del artículo 10 podrá interponer recurso ante el Tribunal de Justicia de conformidad con las disposiciones pertinentes del Tratado.

      7. Esta disposición es aclarada en el considerando 21 del Reglamento Aarhus:

         En los casos en los que los procedimientos previos de revisión interna no prosperen, la organización no gubernamental de que se trate podrá interponer recurso ante el Tribunal de Justicia con arreglo a las disposiciones pertinentes del Tratado.

   3. Reglamento REACH

      8. El Reglamento REACH es un conjunto de normas relativas a la evaluación y la gestión de los riesgos para la salud humana y el medio ambiente asociados a la fabricación, la comercialización y el uso de sustancias químicas. En el caso de ciertas sustancias altamente preocupantes prevé restricciones de uso o incluso una prohibición de uso con sujeción a autorización, conocida como autorización obligatoria.

      9. El artículo 3, punto 24, del Reglamento REACH define el uso como «toda transformación, formulación, consumo, almacenamiento, conservación, tratamiento, envasado, trasvasado, mezcla, producción de un artículo o cualquier otra utilización».

      10. El objetivo de la autorización obligatoria se expone en el artículo 55 del Reglamento REACH:

          El objetivo del presente título es asegurar el buen funcionamiento del mercado interior al tiempo que se garantiza que los riesgos derivados de sustancias altamente preocupantes estén adecuadamente controlados y que dichas sustancias sean progresivamente sustituidas en último término por sustancias o tecnologías alternativas adecuadas cuando estas sean económica y técnicamente viables. A este fin, todos los fabricantes, importadores y usuarios intermedios que solicitan autorizaciones analizarán la disponibilidad de alternativas y considerarán sus riesgos, así como la viabilidad técnica y económica de la sustitución.

      11. A tenor del artículo 56, apartado 1, del Reglamento REACH, el uso de sustancias altamente preocupantes incluidas en el Anexo XIV está sujeto a autorización. Las propiedades de estas sustancias se recogen en el artículo 57. Entre ellas se encuentran la toxicidad para la reproducción [letra c)] y las propiedades de alteración endocrina [letra f)]. El artículo 58 regula el procedimiento para la inclusión en el Anexo XIV que precede a la autorización obligatoria.

      12. Un paso intermedio del procedimiento de establecimiento de una autorización obligatoria se prevé en el artículo 59 del Reglamento REACH. Dicha disposición establece que las sustancias que, por sus propiedades preocupantes, puedan ser supeditadas a autorización obligatoria sean identificadas primero y se incluyan en lo que se conoce como la lista de sustancias candidatas.

      13. Los requisitos para la autorización se establecen en el artículo 60 del Reglamento REACH:

          1. La Comisión será responsable de tomar las decisiones que corresponda sobre las solicitudes de autorización con arreglo a lo dispuesto en el presente título.

          2. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 3, se concederá una autorización cuando el riesgo que represente para la salud humana o el medio ambiente el uso de una sustancia debido a las propiedades intrínsecas indicadas en el anexo XIV esté adecuadamente controlado con arreglo al punto 6.4 del anexo I y esté documentado en el informe sobre la seguridad química del solicitante, tomando en consideración el dictamen del Comité de evaluación del riesgo a que se hace referencia en el artículo 64, apartado 4, letra a). A la hora de conceder una autorización, así como para todas las condiciones que en esta se prevean, la Comisión tendrá en cuenta todos los vertidos, emisiones y pérdidas, incluidos los riesgos derivados de usos difusos o dispersivos, conocidos en el momento de la decisión.

          La Comisión no tendrá en cuenta los riesgos que se deriven para la salud humana del uso de una sustancia en un producto sanitario […].

          3. […]

          4. Si no se puede conceder una autorización en virtud del apartado 2 […], solo se podrá conceder una autorización si se demuestra que las ventajas socioeconómicas compensan los riesgos derivados para la salud humana o el medio ambiente del uso de la sustancia y si no hay sustancias o tecnologías alternativas adecuadas. Esta decisión se tomará tras haber considerado la totalidad de los elementos siguientes, así como los dictámenes del Comité de evaluación del riesgo y del Comité de análisis socioeconómico a que se hace referencia en el artículo 64, apartado 4, letras a) y b):

          a) el riesgo que plantean los usos de la sustancia, incluidas...