Casa Regina Apostolorum della Pia Società delle Figlie di San Paolo contre Commission européenne.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2023:354
• Date: 27 April 2023
• Docket Number: C-492/21
• Celex Number: 62021CJ0492
• Court: Court of Justice (European Union)

SENTENZA DELLA CORTE (Nona Sezione)

27 aprile 2023 (*)

«Impugnazione – Aiuti di Stato – Servizi sanitari – Sovvenzioni dirette concesse agli ospedali pubblici nella Regione Lazio (Italia) – Decisione che accerta l’insussistenza di un aiuto di Stato – Articoli 106 TFUE e 107 TFUE – Nozioni di “impresa” e di “attività economica”»

Nella causa C‑492/21 P,

avente ad oggetto l’impugnazione, ai sensi dell’articolo 56 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, proposta il 9 agosto 2021,

Casa Regina Apostolorum della Pia Società delle Figlie di San Paolo, con sede in Albano Laziale (Italia), rappresentata da F. Rosi, avvocato,

ricorrente,

procedimento in cui le altre parti sono:

Commissione europea, rappresentata da K. Herrmann e F. Tomat, in qualità di agenti,

convenuta in primo grado,

sostenuta da:

Repubblica di Finlandia, rappresentata da M. Pere, in qualità di agente,

interveniente in sede d’impugnazione,

LA CORTE (Nona Sezione),

composta da L.S. Rossi, presidente di sezione, S. Rodin e O. Spineanu-Matei (relatrice), giudici,

avvocato generale: P. Pikamäe

cancelliere: A. Calot Escobar

vista la fase scritta del procedimento,

vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1 Con la sua impugnazione, la Casa Regina Apostolorum della Pia Società delle Figlie di San Paolo chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 2 giugno 2021, Casa Regina Apostolorum della Pia Società delle Figlie di San Paolo/Commissione (T‑223/18, non pubblicata, in prosieguo: la «sentenza impugnata», EU:T:2021:315), con la quale quest’ultimo ha respinto il suo ricorso di annullamento della decisione C(2017) 7973 final della Commissione, del 4 dicembre 2017, relativa all’aiuto di Stato SA.39913 (2017/NN) – Italia – Presunta compensazione delle strutture ospedaliere pubbliche in Lazio (in prosieguo: la «decisione controversa»).

Fatti e decisione controversa

2 I fatti all’origine della controversia e la decisione controversa sono stati illustrati ai punti da 1 a 33 della sentenza impugnata e possono essere riassunti nei seguenti termini.

3 In Italia, l’organizzazione del sistema sanitario si incentra sul Servizio sanitario nazionale (in prosieguo: il «SSN»). Nell’ambito del SSN, i servizi sanitari sono direttamente finanziati mediante i contributi sociali degli iscritti e risorse statali, cosicché tali servizi sono forniti gratuitamente o quasi gratuitamente, a tutti i pazienti iscritti al SSN, da organismi pubblici o da organismi privati convenzionati. La gestione del SSN è assicurata essenzialmente dalle regioni.

4 La ricorrente è un ente privato con sede nella Regione Lazio (Italia) che fornisce servizi sanitari nell’ambito del SSN nonché servizi sanitari privati.

5 Il 4 novembre 2014, la ricorrente ha presentato una denuncia alla Commissione europea con la quale ha affermato l’esistenza di aiuti di Stato a favore degli ospedali pubblici nella Regione Lazio (in prosieguo: le «misure in questione»).

6 Nella denuncia, la ricorrente ha sostenuto che le riforme sanitarie introdotte dal decreto legislativo del 30 dicembre 1992, n. 502 – Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421 (supplemento ordinario alla GURI n. 305, del 30 dicembre 1992) (in prosieguo: la «riforma del 1992»), e poi dal decreto legislativo del 19 giugno 1999, n. 229 – Norme per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale, a norma dell’articolo 1 della legge 30 novembre 1998, n. 419 (supplemento ordinario alla GURI n. 165, del 16 luglio 1999) (in prosieguo: la «riforma del 1999»), da un lato, hanno convertito le strutture sanitarie pubbliche, tra cui gli ospedali pubblici, in imprese soggette a principi di gestione e, d’altro lato, hanno messo in concorrenza strutture pubbliche e strutture private nella fornitura di servizi sanitari rientranti nell’ambito del SSN o di servizi su richiesta del singolo paziente, generando così un mercato composto da operatori economici in concorrenza tra loro e fondato sul principio di libertà di scelta del paziente, di modo che tali riforme del SSN hanno conferito natura economica alle attività svolte nel suo ambito.

7 La ricorrente ha sostenuto che i servizi sanitari forniti nell’ambito del SSN nella Regione Lazio non sono correttamente remunerati, cosicché, da un lato, gli ospedali pubblici di tale regione beneficiano di fondi pubblici per coprire i loro disavanzi che sarebbero solo in parte connessi ai servizi sanitari forniti e, dall’altro, gli ospedali privati, come quello di proprietà della ricorrente, non sono stati remunerati per un importo pari ai costi sostenuti nel fornire i servizi. Ne conseguirebbe una violazione del principio di libertà di scelta del paziente, in quanto gli ospedali privati accreditati non sono in grado di realizzare investimenti per migliorare la qualità dei servizi sanitari offerti.

8 I finanziamenti pubblici con i quali la Regione Lazio (Italia) avrebbe coperto i disavanzi degli ospedali pubblici rientrano, secondo la ricorrente, nell’ambito di applicazione delle norme sugli aiuti di Stato e, in particolare, sui servizi di interesse economico generale (in prosieguo: i «SIEG»). A tale riguardo, la ricorrente ha chiesto alla Commissione di verificare la compensazione del servizio pubblico e di accertare se la compensazione fosse stata stabilita nel rispetto dei principi sanciti nella sentenza del 24 luglio 2003, Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, in prosieguo: la «sentenza Altmark», EU:C:2003:415), tra cui quello di un’adeguata remunerazione di un’impresa media gestita in modo efficiente.

9 Nel corso del 2015, dopo aver ottenuto informazioni aggiuntive da parte della ricorrente, la Commissione ha invitato le autorità italiane a presentarle le loro osservazioni in merito alla denuncia, cosa che queste ultime hanno fatto.

10 Con lettera del 19 luglio 2016, la Commissione ha comunicato alla ricorrente la sua valutazione preliminare secondo la quale le misure in questione non costituivano un aiuto di Stato, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.

11 Nell’agosto e nel settembre 2016, la ricorrente ha contestato tale valutazione preliminare e ha fornito informazioni aggiuntive alla Commissione. Nel novembre 2016, tale istituzione ha trasmesso alle autorità italiane una richiesta di ulteriori informazioni, alla quale queste ultime hanno risposto nel febbraio 2017.

12 Con lettera del 21 aprile 2017, la Commissione ha trasmesso alla ricorrente le informazioni comunicate dalle autorità italiane nel febbraio 2017, confermando al contempo la sua valutazione preliminare secondo la quale le misure in questione non costituivano aiuti di Stato.

13 Nel maggio 2017, la ricorrente ha fornito ulteriori informazioni, contestando nuovamente la valutazione preliminare della Commissione. Nel luglio 2017, dopo la trasmissione da parte della ricorrente di informazioni aggiuntive, la Commissione ha organizzato una teleconferenza per discutere della sua valutazione preliminare con la ricorrente.

14 Con la decisione controversa, la Commissione ha respinto la denuncia della ricorrente.

15 A tal fine, la Commissione ha valutato se le riforme del 1992 e del 1999 avessero messo in discussione i principi di solidarietà e universalità della copertura, introdotti dalla legge del 23 dicembre 1978, n. 833 – Istituzione del servizio sanitario nazionale (supplemento ordinario alla GURI n. 360, del 28 dicembre 1978) e, pertanto, la natura non economica del SSN.

16 La Commissione ha reputato, anzitutto, che, con la riforma del 1992, il passaggio all’aziendalizzazione e all’accreditamento non avesse compromesso l’universalità della copertura e la natura solidale del SSN. Essa ha poi ritenuto che neppure il principio di libertà di scelta del paziente, introdotto dalla riforma del 1999, compromettesse l’universalità della copertura e la natura solidale del SSN. Infine, essa ha considerato che la pratica libero‑professionale all’interno di strutture ospedaliere (attività libero-professionale intramuraria; in prosieguo: l’«ALPI») dei medici degli ospedali pubblici rientranti nel SSN, resa possibile dalla riforma del 1992, non rimettesse in discussione la natura non economica del SSN.

17 La Commissione ha quindi ritenuto, da un lato, che non fosse stato dimostrato che le riforme del 1992 e del 1999 avevano modificato le principali caratteristiche del SSN conferendo ad esso una natura economica e, dall’altro, che le attività del SSN non potessero essere considerate esercitate da un’impresa, in quanto esse si fondano sul principio di universalità e di solidarietà e sono esercitate per tutti i pazienti a titolo gratuito o dietro pagamento di un importo molto esiguo e destinato a coprire unicamente in parte il costo del servizio. Secondo la Commissione, le misure in questione non costituivano dunque un aiuto di Stato, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.

18 Pertanto, la Commissione ha respinto, in quanto irrilevanti ai fini della valutazione dell’esistenza di un aiuto di Stato, gli argomenti della ricorrente riguardanti la remunerazione dei servizi prestati nell’ambito del SSN, quali l’utilizzo di fondi pubblici per ripianare i disavanzi degli ospedali pubblici o il mancato aggiornamento, da parte della Regione Lazio, delle tariffe sulla cui base remunerare gli ospedali privati accreditati che forniscono servizi sanitari nell’ambito del SSN al fine di tener conto dei maggiori costi del lavoro. La Commissione ha altresì respinto gli argomenti relativi all’applicazione della quarta condizione definita nella sentenza del 24 luglio 2003, Altmark (C‑280/00, EU:C:2003:415) alla compensazione versata agli ospedali che forniscono servizi nell’ambito del SSN. Essa ha ritenuto che tale condizione volta a determinare l’esistenza di un vantaggio sia rilevante soltanto ai fini dell’attuazione della...