Opinion of Advocate General Kokott delivered on 13 July 2023.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2023:579
• Date: 13 July 2023
• Celex Number: 62021CC0551
• Court: Court of Justice (European Union)

Edizione provvisoria

CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

JULIANE KOKOTT

presentate il 13 luglio 2023 (1)

Causa C‑551/21

Commissione europea

contro

Consiglio dell’Unione europea

«Ricorso di annullamento – Decisione (UE) 2021/1117 – Protocollo di attuazione dell’accordo di partenariato nel settore della pesca tra la Repubblica gabonese e la Comunità europea (2021‑2026) – Firma a nome dell’Unione europea e applicazione provvisoria – Potere di firma – Autorizzazione del presidente del Consiglio – Firma da parte del rappresentante permanente della Repubblica portoghese e presidente del Comitato dei rappresentanti permanenti dei governi degli Stati membri (Coreper) – Articolo 13, paragrafo 2, e articolo 17, paragrafo 1, sesta frase, TUE – Articolo 218, paragrafi 2 e 5, articoli 220 e 221 TFUE – Potere della Commissione di rappresentare l’Unione all’esterno – Competenza del Consiglio a concludere accordi internazionali – Principio di leale cooperazione tra le istituzioni dell’Unione – Articoli 296 e 297 TFUE – Obbligo di motivazione – Pubblicazione della decisione di autorizzazione»

Indice

I. Introduzione

II. Contesto normativo

A. Le due convenzioni di Vienna

B. Diritto dell’Unione

1. TUE

2. TFUE

III. Contesto della controversia

IV. Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti

V. Analisi

A. Ricevibilità

B. Nel merito

1. Primo motivo di ricorso

a) Sul rapporto, non chiarito, tra l’articolo 17 TUE e l’articolo 218 TFUE

b) Articolo 17, paragrafo 1, sesta frase, TUE – Nozione di «rappresentanza esterna dell’Unione»

1) Interpretazione alla luce del diritto internazionale

2) Interpretazione alla luce degli articoli 220 e 221 TFUE

3) Conclusione parziale

c) Articolo 218, paragrafi 2 e 5, TFUE – Autorizzazione alla firma da parte del Consiglio

1) Argomenti delle parti

2) Analisi

d) Conclusione parziale

2. Secondo motivo di ricorso

VI. Spese

VII. Conclusione

I. Introduzione

1. Con il presente ricorso ai sensi dell’articolo 263 TFUE, la Commissione europea chiede l’annullamento dell’articolo 2 della decisione (UE) 2021/1117 del Consiglio, del 28 giugno 2021, relativa alla firma, a nome dell’Unione europea, e all’applicazione provvisoria del protocollo di attuazione dell’accordo di partenariato nel settore della pesca tra la Repubblica gabonese e la Comunità europea (2021‑2026) (2) (in prosieguo: la «decisione controversa»). In base ad esso, il presidente del Consiglio è autorizzato a designare la persona o le persone abilitate a firmare il protocollo a nome dell’Unione. Essa chiede, inoltre, l’annullamento dell’autorizzazione, rilasciata dal presidente del Consiglio sulla base di detto articolo a favore del rappresentante permanente della Repubblica portoghese e presidente del Comitato dei rappresentanti permanenti dei governi degli Stati membri (Coreper), a firmare detto protocollo a nome dell’Unione (in prosieguo: l’«autorizzazione controversa»).

2. La Commissione deduce, sostanzialmente, che il Consiglio avrebbe violato i limiti delle sue competenze, ledendo, in tal modo, il suo potere di rappresentanza esterna dell’Unione ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 1, sesta frase, TUE. L’articolo 218, paragrafo 5, TFUE gli consentirebbe unicamente di adottare una decisione che autorizza la firma di un accordo e, se del caso, la sua applicazione provvisoria prima dell’entrata in vigore, ma non di disporre che l’accordo sia firmato da un rappresentante. Ciò ricadrebbe invece nella competenza della Commissione.

3. Tali questioni non sono state ancora chiarite nella giurisprudenza della Corte. Esse concernono il rispetto dell’equilibrio istituzionale all’interno dell’Unione con riferimento al procedimento relativo alla conclusione di accordi internazionali con Stati terzi o con organizzazioni internazionali, come definito a partire dall’entrata in vigore del Trattato di Lisbona. È vero che la controversa prassi giuridica del Consiglio si era affermata già molto tempo prima. Tuttavia, la Commissione la contesta per la prima volta con il presente ricorso osservando, in particolare, che il quadro giuridico sarebbe mutato con il Trattato di Lisbona. Il chiarimento delle competenze non assume rilevanza fondamentale soltanto nel contesto istituzionale dell’Unione, ma anche dal punto di vista degli Stati terzi e delle organizzazioni internazionali.

II. Contesto normativo

A. Le due convenzioni di Vienna

4. L’articolo 7 della convenzione di Vienna sul diritto dei Trattati, firmata il 23 maggio 1969 (3) (in prosieguo: la «convenzione di Vienna sul diritto dei Trattati») dispone, alla rubrica «Pieni poteri», quanto segue:

«1. Una persona è considerata rappresentante di uno Stato per l’adozione o l’autenticazione del testo di un trattato o per esprimere il consenso dello Stato a essere obbligato da un trattato:

a) se essa esibisce i dovuti pieni poteri;

b) se risulta dalla pratica degli Stati interessati o da altre circostanze che essi avevano l’intenzione di considerare quella persona come rappresentante dello Stato a quei fini e di non richiedere la presentazione dei pieni poteri.

2. Sono considerati rappresentanti dello Stato in virtù delle loro funzioni e senza essere tenuti ad esibire pieni poteri:

a) i Capi di Stato, i Capi di governo e i Ministri degli affari esteri, per tutti gli atti relativi alla conclusione di un trattato;

b) i capi di missione diplomatica, per l’adozione del testo di un trattato fra lo Stato accreditante e lo Stato accreditatario;

c) i rappresentanti degli Stati accreditati a una conferenza internazionale o presso una organizzazione internazionale o uno dei suoi organi, per l’adozione del testo di un trattato in quella conferenza, organizzazione o organo».

5. L’articolo 10 della convenzione di Vienna sul diritto dei Trattati, dal titolo «Autenticazione del testo», così dispone:

«Il testo di un trattato è certificato come autentico e definitivo:

a) secondo la procedura prevista nel testo medesimo o concordata fra gli Stati partecipanti alla elaborazione del trattato; oppure

b) in mancanza di una tale procedura, dalla firma, dalla firma ad referendum o dalla parafatura, da parte dei rappresentanti di tali Stati, del testo del trattato o dell’atto finale di una conferenza internazionale nel quale il testo sia contenuto».

6. L’articolo 11 della convenzione di Vienna sul diritto dei Trattati, rubricato «Modi di esprimere il consenso ad essere vincolati da un trattato», è così formulato:

«Il consenso di uno Stato ad essere vincolato da un trattato può essere espresso per mezzo della firma, dello scambio degli strumenti costituenti un trattato, della ratifica, dell’accettazione, dell’approvazione o dell’adesione, o di qualsiasi altro mezzo convenuto».

7. La convenzione di Vienna sul diritto dei Trattati si applica unicamente ai trattati conclusi tra Stati. La convenzione di Vienna del 21 marzo 1986 sul diritto dei trattati tra Stati e organizzazioni internazionali o tra organizzazioni internazionali (in prosieguo: la «convenzione di Vienna sul diritto dei Trattati delle organizzazioni internazionali»), mai entrata in vigore, contiene, negli articoli 10 e 11, norme in ampia misura corrispondenti sull’autenticazione del testo e sulla conclusione di trattati. Tuttavia, nel suo articolo 7, essa non prevede per le organizzazioni internazionali alcun potere di rappresentanza d’ufficio.

B. Diritto dell’Unione

1. TUE

8. L’articolo 13, paragrafo 2, TUE è così formulato:

«Ciascuna istituzione agisce nei limiti delle attribuzioni che le sono conferite dai trattati, secondo le procedure, condizioni e finalità da essi previste. Le istituzioni attuano tra loro una leale cooperazione».

9. L’articolo 15, paragrafo 6, secondo comma, TUE dispone quanto segue:

«Il presidente del Consiglio europeo assicura, al suo livello e in tale veste, la rappresentanza esterna dell’Unione per le materie relative alla politica estera e di sicurezza comune, fatte salve le attribuzioni dell’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza».

10. L’articolo 17, paragrafo 1, TUE dispone, in particolare, quanto segue:

«(…) [La Commissione] assicura la rappresentanza esterna dell’Unione, fatta eccezione per la politica estera e di sicurezza comune e per gli altri casi previsti dai trattati. (...)».

11. L’articolo 27, paragrafo 2, TUE è così formulato:

«L’alto rappresentante rappresenta l’Unione per le materie che rientrano nella politica estera e di sicurezza comune. Conduce, a nome dell’Unione, il dialogo politico con i terzi ed esprime la posizione dell’Unione nelle organizzazioni internazionali e in seno alle conferenze internazionali».

2. TFUE

12. L’articolo 218 TFUE prevede, in particolare, quanto segue:

«1. Fatte salve le disposizioni particolari dell’articolo 207, gli accordi tra l’Unione e i paesi terzi o le organizzazioni internazionali sono negoziati e conclusi secondo la procedura seguente.

2. Il Consiglio autorizza l’avvio dei negoziati, definisce le direttive di negoziato, autorizza la firma e conclude gli accordi.

3. La Commissione, o l’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza quando l’accordo previsto riguarda esclusivamente o principalmente la politica estera e di sicurezza comune, presenta raccomandazioni al Consiglio, il quale adotta una decisione che autorizza l’avvio dei negoziati e designa, in funzione della materia dell’accordo previsto, il negoziatore o il capo della squadra di negoziato dell’Unione.

4. Il Consiglio può impartire direttive al negoziatore e designare un comitato speciale che deve essere consultato nella conduzione dei negoziati.

5. Il Consiglio, su proposta del negoziatore, adotta una decisione che autorizza la firma dell’accordo e, se del caso, la sua applicazione provvisoria prima dell’entrata in vigore.

6. Il Consiglio, su proposta del negoziatore, adotta una decisione relativa alla conclusione dell’accordo.

Tranne quando l’accordo riguarda esclusivamente la politica estera e di sicurezza...