Opinion of Advocate General Medina delivered on 3 February 2022.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2022:77
• Date: 03 February 2022
• Celex Number: 62020CC0436
• Court: Court of Justice (European Union)

Edizione provvisoria

CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

LAILA MEDINA

presentate il 3 febbraio 2022(1)

Causa C‑436/20

Asociación Estatal de Entidades de Servicios de Atención a Domicilio (ASADE)

contro

Consejería de Igualdad y Políticas Inclusivas

[Domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Corte superiore di giustizia della Comunità autonoma di Valencia, Spagna)]

«Rinvio pregiudiziale – Appalti pubblici – Articoli 49 e 56 TFUE – Libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi – Attività economica – Direttiva 2014/24/UE – Articolo 1, paragrafo 2, articolo 2, paragrafo 1, e articolo 4, lettera d) – Condizioni di applicabilità – Articolo 20, paragrafo 1, e articolo 77 — Appalti riservati— Articoli da 74 a 76 e allegato XIV – Prestazione di servizi sociali – Appalti pubblici nel settore dei servizi sociali — Regime semplificato – Accordi di azione concertata per la prestazione di tali servizi – Esclusione degli enti che perseguono scopi di lucro – Principi di trasparenza, uguaglianza e proporzionalità – Condizioni dell’offerta – Limitazione geografica – Direttiva 2006/123/CE – Ambito di applicazione ratione materiae – Articolo 2, paragrafo 2, lettera j) – Esclusione dei servizi sociali»

Indice

I. Contesto normativo

A. Diritto dell’Unione

1. Direttiva 2014/24

2. Direttiva sui servizi

B. Diritto spagnolo

II. Fatti, procedimento e questioni pregiudiziali

III. Analisi

A. Osservazioni preliminari

B. Sulla prima e sulla seconda questione

1. Natura dei servizi sociali di cui trattasi

2. Condizioni di applicabilità della direttiva 2014/24

a) Sulla nozione di «appalto»

b) Sulle caratteristiche di un appalto pubblico

1) Contratto concluso a titolo oneroso

2) Contratto concluso tra un operatore economico e una o più amministrazioni aggiudicatrici

3) Contratto di prestazione di servizi

c) Criteri concernenti la soglia

3. Appalti riservati e regime semplificato nella direttiva 2014/24

a) Appalti riservati

1) Appalti riservati ai sensi dell’articolo 20 della direttiva 2014/24

2) Appalti riservati ai sensi dell’articolo 77 della direttiva 2014/24

b) Regole di cui agli articoli 75 e 76 della direttiva 2014/24

4. Libertà di stabilimento

C. Sulla terza questione

1. Compatibilità del criterio di selezione di cui trattasi con la direttiva 2014/24

2. Compatibilità del criterio di selezione con la direttiva sui servizi

3. Compatibilità del criterio di selezione con le libertà fondamentali

IV. Conclusione

1. L’Asociación Estatal de Entidades de Servicios de Atención a Domicilio (Associazione nazionale degli enti che erogano servizi di assistenza domiciliare; in prosieguo: l’«ASADE», Spagna) è un’associazione di categoria che raggruppa imprese private. Essa chiede al giudice del rinvio, il Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Corte superiore di giustizia della Comunità autonoma di Valencia, Spagna), l’annullamento del decreto 181/2017 (2) adottato dalla Comunitat Valenciana (Comunità autonoma di Valencia, Spagna), nella parte in cui tale decreto impedisce agli enti che perseguono scopi di lucro di concludere «accordi di azione concertata» con le amministrazioni pubbliche (3).

2. In forza di tali accordi, le amministrazioni pubbliche affidano la gestione di taluni servizi sociali ad enti di iniziativa sociale. Nel farlo, esse non sono tenute ad attenersi alle procedure previste dalla normativa dell’Unione in materia di appalti pubblici. Tuttavia, in forza del decreto 181/2017, soltanto le organizzazioni private senza scopo di lucro possono concludere tali accordi ai fini dell’erogazione di servizi sociali, che possono includere l’assistenza ai minori, agli adolescenti, ai giovani, agli anziani, ai disabili, ai migranti, alle donne in situazione di vulnerabilità e ai membri delle comunità LGBTI (4) e Rom (in prosieguo: i «servizi di cui trattasi») (5).

3. È in tale contesto che si chiede alla Corte, in sostanza, di precisare se il diritto dell’Unione, e in particolare gli articoli 49 e 56 TFUE, gli articoli 74, 76 e 77 della direttiva 2014/24/UE (6), nonché l’articolo 15, paragrafo 2, della direttiva 2006/123/CE (7) (in prosieguo: la «direttiva sui servizi»), ostino a una normativa nazionale che esclude gli enti che perseguono scopi di lucro dalla conclusione di accordi di azione concertata con le amministrazioni pubbliche ai fini dell’erogazione di servizi sociali, permettendo invece a organizzazioni senza scopo di lucro di concludere siffatti accordi.

4. La complessità del tema e il carattere tecnico delle regole applicabili, discendenti da vari strumenti del diritto dell’Unione, non dovrebbero celare l’indubbia importanza di tale questione, poiché la Corte è chiamata a stabilire il rapporto tra attività economiche e questioni sociali, nonché tra diritto dell’Unione e diritto nazionale.

5. A tal riguardo, è utile citare l’avvocato generale Tesauro, il quale, oltre 20 anni fa, ha sottolineato il fatto che il settore previdenziale non costituisce «un’isola impermeabile all’influenza del diritto [dell’Unione]» (8). Ciò era vero allora e lo è, a maggior ragione, oggi. Sebbene gli Stati membri restino autonomi per quanto riguarda l’organizzazione dei loro sistemi di previdenza sociale, tale autonomia non osta all’applicazione delle libertà fondamentali previste dai Trattati (9), delle quali le norme relative agli appalti pubblici costituiscono parte integrante (10).

I. Contesto normativo

A. Diritto dell’Unione

1. Direttiva 2014/24

6. La direttiva 2014/24 stabilisce norme dirette a coordinare le procedure nazionali di aggiudicazione degli appalti pubblici il cui valore è superiore a una determinata soglia al fine di assicurarne la conformità con i principi della libera circolazione delle merci, della libertà di stabilimento e della libera prestazione di servizi, nonché di garantire l’attuazione di principi quali la parità di trattamento, la non discriminazione, la proporzionalità e la trasparenza. Tale direttiva mira inoltre a garantire una concorrenza effettiva negli appalti pubblici.

7. I considerando 1 e 6 della direttiva 2014/24 enunciano quanto segue:

«(1) L’aggiudicazione degli appalti pubblici da o per conto di autorità degli Stati membri deve rispettare i principi del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) e in particolare la libera circolazione delle merci, la libertà di stabilimento e la libera prestazione di servizi, nonché i principi che ne derivano, come la parità di trattamento, la non discriminazione, il mutuo riconoscimento, la proporzionalità e la trasparenza. Tuttavia, per gli appalti pubblici con valore superiore a una certa soglia è opportuno elaborare disposizioni per coordinare le procedure nazionali di aggiudicazione degli appalti in modo da garantire che a tali principi sia dato effetto pratico e che gli appalti pubblici siano aperti alla concorrenza.

(…)

(6) È altresì opportuno ricordare che la presente direttiva non dovrebbe incidere sulla normativa degli Stati membri in materia di sicurezza sociale. Essa non dovrebbe neppure trattare la liberalizzazione di servizi di interesse economico generale, riservati a enti pubblici o privati, o la privatizzazione di enti pubblici che forniscono servizi.

Occorre parimenti ricordare che gli Stati membri sono liberi di organizzare la prestazione di servizi sociali obbligatori o di altri servizi, quali i servizi postali, in quanto servizi di interesse economico generale o in quanto servizi non economici di interesse generale ovvero in quanto combinazione di tali servizi. È opportuno chiarire che i servizi non economici di interesse generale non dovrebbero rientrare nell’ambito di applicazione della presente direttiva».

8. Il considerando 114 di detta direttiva chiarisce le ragioni della previsione di un regime semplificato specifico per alcuni servizi alla persona, quali taluni servizi sociali, sanitari e scolastici, mentre il suo considerando 118 precisa il regime concernente gli appalti riservati per i servizi elencati all’articolo 77, paragrafo 1, della medesima direttiva.

9. Nel titolo I della direttiva 2014/24, intitolato «Ambito di applicazione, definizioni e principi generali», l’articolo 1, paragrafi 1, 2, 4 e 5, prevede quanto segue:

«1. La presente direttiva stabilisce norme sulle procedure per gli appalti indetti da amministrazioni aggiudicatrici, per quanto riguarda appalti pubblici e concorsi pubblici di progettazione il cui valore è stimato come non inferiore alle soglie stabilite all’articolo 4.

2. Ai sensi della presente direttiva si parla di appalto quando una o più amministrazioni aggiudicatrici acquisiscono, mediante appalto pubblico, (...) servizi da operatori economici scelti dalle amministrazioni aggiudicatrici stesse, indipendentemente dal fatto che (...) i servizi siano considerati per una finalità pubblica o meno.

(…)

4. La presente direttiva fa salva la libertà, per gli Stati membri, di definire, in conformità del diritto dell’Unione, quali essi ritengano essere servizi d’interesse economico generale, in che modo tali servizi debbano essere organizzati e finanziati, in conformità delle regole sugli aiuti di Stato, e a quali obblighi specifici debbano essere soggetti. Analogamente, la presente direttiva fa salva la possibilità per le amministrazioni pubbliche di decidere se, come e in che misura desiderino espletare funzioni pubbliche autonomamente in conformità dell’articolo 14 TFUE e del protocollo n. 26.

5. La presente direttiva fa salve le modalità con cui gli Stati membri organizzano i propri sistemi in materia di previdenza sociale».

10. L’articolo 2, paragrafo 1, n. 5, della direttiva 2014/24 definisce gli «appalti pubblici» come «contratti a titolo oneroso stipulati per iscritto tra uno o più operatori economici e una o più amministrazioni aggiudicatrici aventi per oggetto l’esecuzione di lavori, la fornitura di prodotti o la prestazione di servizi».

11. L’articolo 2, paragrafo 1, n. 10), di tale...